Suoraan sisältöön

Kansalaispaneelien rooli vaalidemokratiassa – miten harkittua yleistä mielipidettä voi hyödyntää kaupunkien kehittämisessä

Kimmo Grönlund

Kimmo Grönlund on valtio-opin professori ja yhteiskuntatieteen tutkimuslaitoksen (Samforsk) johtaja Åbo Akademissa. Hän on yleisen mielipiteen huippututkimusyksikön (FutuDem), Suomen Akatemian rahoittaman yleisen mielipiteen tutkimuksen kansallisen infrastruktuurin (FIRIPO) johtaja.  


Kuntademokratia vaalidemokratiana

Kuntademokratian peruspilari on vapaissa ja salaisissa vaaleissa valittu valtuusto. Valtuustot koostuvat kuntalain 16 § mukaan kunnan asukasluvun mukaisesti porrastetusti vähintään 13–79 valtuutetusta (valtuusto päättää valtuutettujen määrän, ja esimerkiksi Helsingissä valtuutettuja on tällä hetkellä 85). Käytännössä valtuustot toimivat puolueittain muodostettujen valtuustoryhmien varassa samaan tapaan kuin eduskunnassa toimitaan eduskuntaryhmissä. Suomessa käytössä oleva avoin listavaalijärjestelmä suosii ehdokasasettelussa puoluelistoja – ja johtaa valtuuston toiminnassa puolueiden ympärille muodostettaviin valtuustoryhmiin.

Olemme tottuneita siihen, että kansa valitsee edustajansa äänestämällä ja siihen, että poliittisilla puolueilla on keskeinen rooli ehdokasasettelussa ja demokraattisessa päätöksenteossa. Siksi julkisessa keskustelussa käydään melko vähän keskustelua vaalidemokratian mahdollisista heikkouksista ja täydentämistarpeista. Suomessa demokratia nähdään edustuksellisena demokratiana ja edustuksellinen demokratia nähdään vaalidemokratiana. Politiikan tutkijoiden piirissä on silti jo pitkään pohdittu sitä, miten edustuksellista demokratiaa voisi vaaleilla valittujen elinten lisäksi täydentää muilla kansalaisia osallistavilla keinoilla. Yhtenä syynä tarpeelle on se, että demokratiassa kaikki ihmiset, joita päätöksenteko koskee, tulisi tulla kuulluiksi. Vaalidemokratiassa kaikki eivät käytännössä tule kuulluiksi, sillä äänestämättä jättäneiden mielipide jää huomioon ottamatta vaalituloksessa. Vuoden 2017 kuntavaaleissa äänestysprosentti oli 58,9. Näin yli kaksi viidesosaa suomalaisista jätti vaalien tarjoaman mahdollisuuden mielipiteen ilmaisemiseen tekemättä, eivätkä heidän preferenssinsä siten tulleet edustetuiksi valtuustojen koostumuksessa.

Kansalaispaneelit demokraattisena innovaationa

Hyvin toteutetuissa osallistuvan demokratian innovaatioissa pyritään siihen, että ne kokoavat osallistujia mahdollisimman monipuolisesti ja moniarvoisesti. Mielestäni lupaavin osallistuvan demokratian muoto ovat deliberatiiviset eli puntaroivat kansalaispaneelit (deliberative mini-public, ks. Grönlund et al. 2014), joita tässä kirjoituksessa avaan erityisesti kuntademokratian ja kaupunkien kehittämisen näkökulmasta. Useimmiten pyrkimyksenä on, että kansalaispaneelin osallistujat olisivat edustava otos niistä kansalaisista, esimerkiksi kaikista kuntalaisista, joita paneelin on tarkoitus edustaa. Edustavuus tarkoittaa toisaalta demografisia ominaisuuksia, kuten sukupuoli, ikä, koulutus ja asuinpaikka, ja toisaalta mielipiteiden edustavuutta. Kansalaispaneeleilla on monia yhteisiä piirteitä. Niiden tarkoituksena on 1) edistää julkista keskustelua, 2) kouluttaa osallistujia politiikan sisältöjen ja demokratian toimintatapojen suhteen ja 3) tuottaa tietoa poliittisten päätösten tueksi. Kansalaispaneelien osallistujat saavat yleensä tietoa käsiteltävinä olevista asioista joko kirjallisesti, suullisesti tai molemmin tavoin. Joskus osallistujat voivat esittää kysymyksiä asiantuntijoille, jotka valitaan mahdollisimman tasapainoisesti käsiteltävän asian tai asioiden suhteen.

Keskeisintä osallistuvan demokratian kansalaispaneeleissa on pienryhmissä tapahtuva pohdinta. Pienryhmäkeskustelua ohjaavat säännöt, jotka painottavat mielipiteiden perustelua, osanottajien keskinäistä kunnioitusta ja sitä, että argumentteja on pohdittava niiden ansioiden perusteella, ei esimerkiksi sen mukaan, kuka argumentin esittää. Mallin ihanteena on, että paras argumentti voittaa tasa-arvoisessa keskustelussa. Deliberatiivisen demokratian teoreetikko Jürgen Habermas (1981) on kuvannut ihannetta osuvasti määritelmällä: ”Der zwanglose Zwang des besseren Arguments”, eli englanniksi käännettynä ”the unforced force of the better argument”. Hyvä argumentti ansaitsee siis kannatuksensa omilla ansioillaan. Tässä satunnaisotoksella valitut kansalaispaneelit poikkeavat puoluevetoisesta vaalidemokratiasta. Puoluepolitiikasta tuttu ja erityisesti eduskunnassa esiintyvä hallituksen ja opposition välinen nokittelu ei tasa-arvoisessa kansalaiskeskustelussa saa jalansijaa sen vuoksi, että osallistujilla ei ole etukäteen päätettyjä valtasuhteita eikä identiteettiä valtuusto- tai eduskuntaryhmän muodossa.

Kansalaisia osallistavia paneeleja on erityyppisiä ja erikokoisia. Pienimmillään, kuten kansalaisraadeissa ja konsensuskonferensseissa niissä on vain 10–25 osallistujaa. Kansalaisparlamenteissa osanottajia on 50–160 ja professori James Fishkinin kehittämissä deliberatiivisissa mielipidemittauksissa (Deliberative Poll, DP) 100–500 osallistujaa (Breckon et al. 2019). DP on malli, jota on käytetty laajasti eri puolilla maailmaa, tähän mennessä noin 30:ssä maassa. Fishkin (2018) painottaa DP-osallistujien suhteen demografisen ja mielipiteen mukaisen edustavuuden lisäksi otoksen koon tärkeyttä. Näin siksi, että mitä suurempi otos, sitä paremmin se vastaa tilastollista pienoismallia populaatiosta, jonka edustaja sen tulee olla. Tämä ajattelutapa muistuttaa tavallisten mielipidemittausten käytäntöjä, joissa otoskoko on yleensä vähintään 1 000. Mutta siinä missä tavallinen mielipidemittaus vain arvioi ”raakaa” eli harkitsematonta kansalaismielipidettä, deliberatiivinen mielipidemittaus pyrkii harkittuun kansalaismielipiteeseen tiedon ja pienryhmäpuntaroinnin avulla. Vaikka DP pyrkii edustavaan otokseen, ei mikään niistä ole vielä koonnut tuhatta osallistujaa. Toistaiseksi suurin DP on ollut Mongoliassa 2017 järjestetty puntarointi uudesta perustuslaista huhtikuussa 2017. Siihen osallistui 685 satunnaisesti valittua mongolialaista. Syyskuussa 2019 Dallasiin Texasiin kokoontui 523 satunnaisesti eri puolilta USA:ta valittua amerikkalaista. Tämän Deliberative Pollin seurauksena osallistujat lähentyivät selvästi toisiaan erilaisten kansaa polarisoivien kiistakysymysten suhteen (https://helena.org/projects/america-in-one-room).

”Tavalliset” kansalaiset poliitikkoina

Vaalidemokratian puolestapuhujat ovat usein vakuuttuneita siitä, että ammattimaiset tai lähes ammattimaiset poliitikot ovat parempia pohtimaan ja päättämään poliittisista kysymyksistä kuin niin kutsutut tavalliset ihmiset. Osallistuvan demokratian puolestapuhujien argumentti on, että kansalaisilla ei välttämättä ole kaikkea tarvittavaa tietoa, mutta kun he saavat tietoa ja voivat – poliitikkojen tapaan – pohtia asioita, heidän kykynsä päätöksentekoon on vähintään yhtä hyvä kuin poliitikkojen. Joissakin tapauksessa kansalaisten kyky löytää yhteisymmärrys on parempi kuin puolueryhmittymien varassa toimivien poliitikkojen. Deliberatiivisen demokratian kansalaiskeskustelukokeiden tulosten valossa kansalaisilla on hyvä kyky harkita poliittisia kysymyksiä ja argumentoida niistä.

Ensimmäisen teoreettisen mallin suurista kansalaispaneeleista esitti demokratiateoreetikko Robert Dahl vuonna 1989. Hän kirjoitti, että tuhat satunnaisesti valittua kansalaista voisi muodostaa mini-demoksen eli minikansan, jonka tehtävänä olisi pohtia poliittisia kiistakysymyksiä, kuulla asiantuntijoita ja tehdä päätös. Dahlin mukaan mini-demoksen päätös olisi kansan lopullinen päätös. Olemassa olevissa kansalaispaneeleissa on erilaiset käytännöt sen suhteen, miten valistunutta kansalaismielipidettä mitataan. Fishkinin Deliberative Poll -mallissa ei tehdä ryhmätason päätöksiä lainkaan. Osallistujien mielipiteet aggregoidaan eli lasketaan yhteen puntaroinnin jälkeen. Näin saadaan selville arvio siitä, mikä olisi kansalaisten harkittu mielipide niistä politiikan asiakysymyksistä, joista DP on keskustellut. Tutkimusryhmäni on tehnyt yhteistyössä professori Kaisa Herneen (Tampereen yliopisto) ja professori Maija Setälän (Turun yliopisto) kanssa kansalaiskeskustelukokeita vuodesta 2006. Olemme vuosien mittaan tutkineet eri näkökulmia liittyen ”tavallisten” kansalaisten puntarointiin (ks. kokeiden esittely Grönlund 2016). Olemme testanneet esimerkiksi päätöksentekomekanismeja (salainen äänestys tai yhteinen loppulausuma) pienryhmissä ja ryhmien koostumuksen vaikutuksia keskustelulle ja sen lopputuloksille. Kokeissa olemme analysoineet erityisesti pienryhmäkeskustelujen sisältöjä, osanottajien arvioita keskustelukokemuksista, mielipiteiden muutosta ja poliittisen tietotason muutosta. Muiden vastaavanlaisten kansalaispaneelien tapaan olemme huomanneet, että suomalaiset pystyvät korkeatasoiseen keskusteluun ja harkintaan. Osallistujien tietotaso nousee keskusteluissa ja heidän mielipiteensä muuttuvat tiedon ja harkinnan tuloksena.

Kansalaispaneelien rooli kaupunkien kehittämisessä

Vaalidemokratian yksi ongelma on politiikan lyhytnäköisyys. Poliitikot ja puolueet eivät voi keskittyä suurten ja pitkän aikavälin ongelmien ratkaisuun, sillä vaalien voittamiseksi on panostettava asioihin, joiden hyödyt ovat kansalaisten nähtävissä lyhyellä tähtäimellä. Suuret muutokset luovat haasteita. Kaupungeissakin väestön ikääntyminen, kansainvälistyminen, digitalisaatio ja ilmastonmuutos vaativat uusia toimintatapoja ja ratkaisuja. Kaupunkien asukkaat on syytä ottaa mukaan ratkaisujen etsintään eri tavoin. Siksi vaalidemokratiaa, suoria kontakteja ja erilaisia avoimia kuulemistilaisuuksia on tarpeen täydentää ennakkoluulottomasti. Harkintaan perustuvien kansalaispaneelien avulla on mahdollista löytää ratkaisuja suuriinkin haasteisiin. Kun kaupungin asukkaat kokevat, että heitä edustavat tavalliset ihmiset ovat mukana pohtimassa politiikan asiakysymyksiä ja etsimässä kokonaisvaltaisia ratkaisuja myös pitkän tähtäimen haasteisiin, päätöksenteon legitimiteetti nousee. Kansalaispaneeleiden osallistujat oppivat käytännön kautta ymmärtämään demokratian luonnetta ja tarvetta yhteisymmärryksessä saavutettaviin ratkaisuihin. Kaupunkien toiminnan kannalta tämä on mahdollisuus. Kun kansalaispaneeleista luodaan osa kaupunkidemokratiaa, kasvava joukko ihmisiä tulee osallistuneeksi yhden tai useamman paneelin toimintaa. Julkinen keskustelu ja kaupunkidemokratia vahvistuvat. Luottamus kaupunkien ja kuntien toimintatapoihin lisääntyvät. Satunnaisotantaan perustuvat kansalaispaneelit ovat hyvä tapa täydentää vaalidemokratiaa ja näin vahvistaa edustuksellista demokratiaa. Vaalien korvaajia ne eivät ole. Vaaleilla on nimittäin yksi etu: niissä voi tyytymätön kansalainen esittää vastuuvaatimuksen ja tyytyväinen kansalainen antaa äänensä valtaa käyttävälle puolueelle.

Hyvä esimerkki kaupunkien uusista toimintatavoista on Åbo Akademin ja Turun kaupungin yhteishanke ”Turku keskustelee”, jossa on mukana myös Tampereen yliopisto. Toukokuussa 2020 yhteensä 171 turkulaista keskusteli netissä Zoom-sovelluksen välityksellä pienryhmissä deliberatiivisen mallin mukaisesti Turun keskustan tulevaisuuden liikennejärjestelyistä. Keskusteluiden pohjana toimi tietopaketti, joka lähetettiin osallistujille, ja joka esiteltiin heille videon muodossa moderoitujen pienryhmäkeskustelujen alla. Osallistujien mielipiteet mitattiin ennen ja jälkeen keskustelun, ja kansalaispaneelin tuloksia on käytetty Turun kaupungin päätöksenteon apuna yleiskaavatyön osana. Tuloksia on esitelty myös laajasti median välityksellä kaupungin asukkaille. ”Turku keskustelee” -kansalaispaneeli syntyi siksi, että tutkijat ja kaupungin johto kokivat samaan aikaan tarvetta paikallistason demokraattisen innovaation kokeilulle. Turun kaupunki halusi osallistaa keskustan liikennesuunnittelua ja tutkijat kokeilla, miten heidän tieteellisten kokeidensa tulokset ja kokemukset muualta maailmasta sopivat Suomen kuntademokratian käytäntöihin. Turku keskustelee-kansalaispaneelin tuloksia on esitelty englanninkielisessä raportissa (Grönlund et al. 2020).

Kansalaisten osallistamista ei pidä unohtaa poikkeusoloissakaan. Edellä kuvattu Turku keskustelee -kansalaispaneeli on esimerkki siitä, miten nopeasti prosesseja voi tarvittaessa muuttaa. Kutsujen painatusaikataulun vuoksi jouduimme tekemään päätöksen siirtää keskustelut nettiin 10.3.2020, eli vain kuusi päivää ennen kuin Suomen hallitus julisti poikkeusolot. Ketterä päätös osoittautui oikeaksi. Kutsujen postittaminen fyysiseen tapaamiseen toukokuulle keskellä kokoontumisrajoituksia olisi tehnyt koko kansalaispaneelista kyseenalaisen – se olisi jouduttu perumaan. Ennakoimalla tulevaa ja prosessia muuttamalla pystyimme osallistamaan kaupunkilaisia mielekkäällä ja pandemiaan sopivalla tavalla. Keskusteluihin osallistuneet turkulaiset pitivät tapahtumaa erittäin onnistuneena. Puolet pienryhmistä koostui vain ”tavallisista” turkulaisista, kun taas lopussa ryhmistä oli mukana kaksi kaupunginvaltuutettua valtuustoryhmien koon mukaisesti valittuna. Joka ryhmässä oli kaksi valtuutettua eri puolueista. Sekä valtuutetut että kaupunkilaiset pitivät järjestelyä hyvänä, ja heidän keskustelunsa sujui kokemustemme mukaan tasa-arvoisesti. Valtuutetut kokivat uuden yhteystavan kaupunkilaisiin mielekkääksi. Olemme analysoineet valtuutettujen roolia Politiikka-lehden artikkelissa (Värttö et al. 2021).

Netin välityksellä on siis mahdollista osallistaa kansalaisia myös poikkeusoloissa. Nyt olisi hyvä mahdollisuus koota kansalaispaneeleja pohtimaan tulevaisuuden kaupunkien kehityssuuntia. Konkreettisesti kansalaispaneeleja voisi hyödyntää vaikkapa pandemiasta elpymistä edistävien toimenpiteiden pohdinnassa.

Viitteet

Breckon, J., Hopkins, A. and Rickey, B. (2019) Evidence vs Democracy: How Mini-publics’ Can Traverse the Gap between Citizens, Experts, and Evidence. Nesta: Alliance for Useful Evidence. Accessed March 12, 2019. https://www.alliance4usefulevidence.org/publication/evidence-vs-democracy/.

Dahl, R. A. (1989) Democracy and its Critics. New Haven, CT and London: Yale University Press.

Fishkin, J. S. (2018) Democracy when the people are thinking. Oxford: Oxford University Press.

Grönlund, K., Bächtiger, A., and Setälä, M. (eds.) (2014) Deliberative Mini-Publics. Involving Citizens in the Democratic Process. Colchester: ECPR Press.

Grönlund, K. (2016) Designing Mini-Publics for Constitutional Deliberative Democracy. In Min Reuchamps and Jane Suiter (eds.) Constitutional Deliberative Democracy in Europe, 109-128. Colchester: ECPR Press.

Grönlund, K., Herne, K., Jäske, M., Värttö, M., Schauman J., Sirén, R., and Weckman, A. (2020). Implementing a democratic innovation: Online deliberation on a future transport system. City of Turku, Urban Research Programme, RESEARCH REPORTS 4/2020. https://www.turku.fi/sites/default/files/atoms/files/tutkimusraportteja_4-2020.pdf

Habermas, J. Theorie des kommunikativen Handelns. Suhrkamp: Frankfurt am Main 1981.

Värttö, M., Jäske, M., Herne, K., and Grönlund, K. (2021, tulossa). Kaksisuuntainen katu: Poliitikot osallistujina puntaroivassa kansalaiskeskustelussa. Politiikka. Hyväksytty julkaistavaksi.


Artikkelit – Helsinki symposium: Kaupungit 2.0

Kaupungit murroksessa – Kaupunkitutkijoiden puheenvuoroja tulevaisuuden kaupungeille


Jan Vapaavuori: Esipuhe | Förord | Foreword

Ilkka Arminen – Kaupungit muutoslaboratorioina

Timo Cantell – Reseptejä kaupunkien menestykseen

Maija Faehnle, Anna-Maria Isola, Jouni Tuomisto – Kolme suuntaa kaupunkien osallisuustyölle 2020-luvun jälleenrakennuksessa

Henrietta Grönlund, Pasi Mäenpää – Viisas kaupunki rakentuu ihmislähtöisyydelle, yhteistyölle ja kaupunkilaisten osallistumiselle – Case Helsinki-apu ja yhteisöllinen resilienssi

Kimmo Grönlund - Kansalaispaneelien rooli vaalidemokratiassa – miten harkittua yleistä mielipidettä voi hyödyntää kaupunkien kehittämisessä

Helka-Liisa Hentilä, Sari Hirvonen-Kantola – Kohti älykästä kaupunkia

Tommi Inkinen – Taloudellisten ominaispiirteiden ymmärtäminen auttaa tulevaisuuden kaupunkikehitystä ja kasvua

Anni Jäntti, Arto Haveri – Uusi paikallisuus korostaa kaupukiyhteisöjen merkitystä kestävän muutoksen tekijöinä

Tuula Jäppinen, Kaisa Schmidt-Thomé – Muutokset pelilaudalla: kaupunkien yllättävien tulevaisuuksien tarkastelu

Rauno Sairinen – Kaupungit kohti nopeampia ilmastoratkaisuja

Pirkko Vartiainen – Kyky ymmärtää kompleksisuutta korostuu tulevaisuuden kaupungeissa

Helsinki Symposiumin etusivun alkuun ↑



22.03.2021 12:31