Käsiteltävä tässä kokouksessa

1

Kaupunkisuunnittelulautakunnan lausunto kaupunginhallitukselle Östersundomin yhteisestä yleiskaavaehdotuksesta (a-asia)

HEL 2012-014214 T 10 03 02 00

Lausuntoehdotus

Kaupunkisuunnittelulautakunta antaa lausunnon kaupunginhallitukselle:

Östersundomin yhteinen yleiskaava on Helsingille tärkeä

Östersundomin yleiskaava on Helsingin ja Helsingin seudun kehittymisen kannalta ratkaisevan tärkeä. Yhteinen yleiskaava avaa pääkaupunkiseudun kaupunkirakenteelle laajentumissuunnan itään mahdollistaen merkittävän osan seudun kasvusta seuraavien noin 50 vuoden ajanjaksolla. Helsingin yleiskaavaa varten laaditun väestösuunnitteen mukaan Helsingin alueelle sijoittuisi vuoteen 2050 mennessä noin 260 000 uutta asukasta, josta Östersundomin osuus on noin 20–25 %.

Yleiskaavaehdotus on tasapainoinen ja joustava kokonaisuus

Kaavaehdotuksessa rakentamis- ja viheralueiden välinen tasapaino sekä raideliikenteeseen perustuva liikennejärjestelmä luovat edellytykset kestävälle kaupunkirakenteelle ja liikkumiselle. Aluevaraukset taajama-alueita, keskuksia ja elinkeinotoimintoja varten, luovat edellytykset monipuoliseen ja houkuttelevaan asuntotuotantoon sekä monipuoliseen elinkeinotoimintaan. Yleiskaavaluonnokseen verrattuna kaavaehdotusta on muokattu huomattavasti haitallisten luontovaikutusten lieventämiseksi muun muassa vähentämällä rakentamismahdollisuuksia ja laajentamalla viher- ja luonnonsuojelualueita. Yli kolmannes alueesta on osoitettu viher- tai luonnonsuojelualueeksi, mikä luo hyvät edellytykset sekä virkistyskäytölle että alueen luontoarvojen suojelemiselle. Kaavaehdotuksessa on sovitettu hyvin yhteen alueen kaavoitukselle asetetut erilaiset, osin ristiriitaiset tavoitteet.

Kaavaehdotus on strategisena kokonaissuunnitelmana riittävän yleispiirteinen ja joustava tarjoten erilaisia mahdollisuuksia jatkosuunnitteluun ja toteuttamiseen. Kaavan keskeisistä tavoitteista, kestävästä, raideliikenteeseen perustuvasta kaupunkirakenteesta sekä monipuolisesta pienimittakaavaisesta kaupunkiympäristöstä, on jatkosuunnittelussa pidettävä kiinni.

Jatkosuunnittelussa kehitettävä taloudellisuutta kuntien näkökulmasta

Kokonaan uuden kaupunginosan rakentaminen edellyttää mittavia investointeja infrastruktuuriin. Kaavaehdotuksen kaavataloudellisten laskelmien perusteella kuntien tulot eivät riitä kattamaan kuntien investointeja. Jatkosuunnittelussa ja kaavan toteuttamisvaihtoehtoja harkittaessa on syytä paneutua kaavan toteuttamiskelpoisuuden parantamiseen kuntien näkökulmasta. Yhtenä keinona on kasvattaa maan arvon nousun kautta syntyviä kuntien tuloja.

Yleiskaavaehdotus ja Natura 2000 -alueet

Kaavaehdotuksen Natura-arvioinnin (10.10.2014) ja ELY-keskuksen arvioinnista antaman lausunnon (2.4.2015) perusteella yleiskaavalla on merkittävästi heikentäviä vaikutuksia Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet Natura 2000 -alueen luontoarvoihin. Luonnonsuojelulain säännösten mukaan viranomainen ei saa hyväksyä suunnitelmaa, jos Natura-arviointimenettely osoittaa suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Lainsäädännön mukaan kaavaehdotuksen hyväksyminen edellyttää valtioneuvoston päätöstä siitä, että kaavaehdotus on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä eikä vaihtoehtoista ratkaisua ole. Valtioneuvoston tulee päätöksessään myös määrätä luonnonarvoille aiheutuvien heikennysten korvaamiseksi tarvittavista ympäristöministeriön toimenpiteistä. Valtioneuvoston päätös tulee olla ennen kaavan hyväksymis- tai vahvistamispäätöstä.

Vaihtoehtona edellä mainitulle menettelylle on kaavan muuttaminen niin, että merkittävän haitan kynnyksen ei arvioida ylittyvän. Haitan lieventämiseksi tulisi taajama-alueita supistaa huomattavasti ja viheralueiden käyttöä virkistykseen rajoittaa. Mikäli rakentamisalueita pienennettäisiin edelleen, yleiskaava ei enää vastaisi suunnittelun pohjaksi hyväksyttyä luonnosvaihtoehtoa. Myös valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa asetettujen Helsingin seudun muun muassa riittävän asuntorakentamisen ja metroverkoston laajentumista itään koskevien erityistavoitteiden toteuttaminen vaikeutuisi olennaisesti. Muutokset koskisivat laajoja, suurelta osin Helsingin kaupungin omistamia alueita, mikä heikentäisi kaavan toteutettavuutta Helsingin näkökulmasta huomattavasti.

Edellytykset yleiskaavan hyväksymiselle on varmistettava

Valtioneuvoston päätökseen perustuva poikkeamismenettely voi tuottaa hyvän lopputuloksen sekä kaupunkirakenteen että luonnonsuojelun kannalta. Östersundom-toimikunnan tehtävänä on varmistaa, että kaikki edellytykset kaavan hyväksymiselle ovat olemassa, kun toimikunta seuraavassa vaiheessa lähettää tarkistetun kaavaehdotuksen sekä vastineet lausuntoihin ja muistutuksiin kuntien käsiteltäväksi.

Esittelijän perustelut

Östersundomin yhteinen yleiskaava

Yleiskaava avaa pääkaupunkiseudun kaupunkirakenteelle laajentumissuunnan itään. Östersundomiin muodostuu uusi kaupunginosa, joka tarjoaa kaupunkimaista, pientalovaltaista ja merellistä asuinympäristöä joukkoliikenteen ja palveluiden äärellä. Yleiskaava vahvistaa Kehä III:n ja Porvoonväylän (E18) merkitystä työpaikka-alueena ja luo edellytyksiä Helsinki-Vantaan lentoaseman ja Vuosaaren sataman välisen vyöhykkeen elinkeinotoiminnan kehittämiseen. Alue voidaan liittää nykyiseen metrolinjaan ja suunniteltuun pikaraitiotieverkkoon. Metro tarjoaa vaihdottoman raideyhteyden Helsingin keskustaan ja mahdollisuuden kytkeä myös Etelä-Sipoon alueita raideliikenteen piiriin. Kaavaehdotus osoittaa mittavia alueita virkistykseen, ulkoiluun ja luonnonsuojeluun.

Kaava-alueen pinta-ala on 44,5 km², josta maa-aluetta on noin 37,0 km². Rakentamisalueita kaavaehdotuksessa on noin 20,4 km², viheralueita 12,0 km² ja luonnonsuojelualueita 5,0 km².

Kokonaiskerrosalaksi on arvioitu noin 6 700 000 k-m², josta asumista on 4 670 000 k-m². Asuinkerrosalasta on kerrostaloissa noin 29 %, kaupunkipientaloissa 43 % ja pientaloissa 28 %.

Asukasmääräksi on arvioitu 70 000–100 000 uutta asukasta riippuen asumisväljyyden kehityksestä. Helsingin alueen osuus tästä on noin 47 000–67 000 uutta asukasta vuoteen 2060 mennessä. Työpaikkamääräksi on arvioitu 15 000–30 000 uutta työpaikkaa.

Yleiskaavan toteuttaminen ja kaavatalous

Taajama-alueiden rakentaminen on sidottu kaavamääräyksellä raideliikenteeseen perustuvan joukkoliikennejärjestelmän toteuttamiseen. Alustava toteutusohjelma perustuu siihen, että Itämetro toteutetaan kerralla Majvikiin asti 2026–2030. Ennen uutta raideliikennejärjestelmää ja uutta yhdyskuntateknistä infrastruktuuria alueella voidaan toteuttaa vain vähäistä täydennysrakentamista. Metron rakentaminen mahdollistaa aluerakentamisen aloittamisen samanaikaisesti kaikilla metroasemilla. Rakentaminen keskittyy aluksi metroasemien ja pääkadun yhteyteen ja etenee vähitellen liityntäliikenteen piirissä oleville alueille. Pääosa kaavavarannosta voisi olla rakennettu vuoteen 2060 mennessä.

Uuden kaupunkirakenteen toteuttaminen pääosin rakentamattomaan ympäristöön edellyttää merkittäviä etupainotteisia investointeja perusinfrastruktuuriin. Kokonaiskustannuksia voidaan kuitenkin pitää kohtuullisina verraten aluerakentamisen yleiseen kustannustasoon pääkaupunkiseudulla.

Yleiskaavan toteuttamisen vaikutukset

Yleiskaavan toteuttamisella on merkittäviä myönteisiä vaikutuksia ennen kaikkea seutu- ja yhdyskuntarakenteeseen, pääkaupunkiseudun asuntotarjontaan, työllisyyteen ja elinkeinoelämän mahdollisuuksiin. Toisaalta kaavalla on suuria, osin kielteisiä vaikutuksia luontoon, maisemaan ja nykyisten asukkaiden oloihin.

Kaavaehdotusta laadittaessa merkittäviä luontoarvoja ja yhdyskuntarakenteen tavoitteita on sovitettu yhteen.  Yleiskaavaehdotusta on yleiskaavaluonnokseen verrattuna muokattu huomattavasti haitallisten luontovaikutusten lieventämiseksi muun muassa vähentämällä rakentamismahdollisuuksia ja laajentamalla viher- ja luonnonsuojelualueita.

Lausuntomenettely

Östersundomin yhteisen yleiskaavan valmistelusta vastaa Helsingin, Vantaan ja Sipoon yhteinen toimielin, Östersundom-toimikunta.

Helsingin kaupunkisuunnittelulautakunta on puoltanut Östersundom-toimikunnalle Östersundomin yhteisen yleiskaavaehdotuksen asettamista nähtäville, vuorovaikutusraportin mukaisten vastineiden antamista esitettyihin mielipiteisiin sekä tarvittavien lausuntojen pyytämistä ehdotuksesta (18.11.2014 § 359).

Kuntien puollettua esitystä Östersundom-toimikunta teki samansisältöisen päätöksen 9.12.2014. Kaavaehdotus on ollut nähtävillä 26.1.–4.3.2015, ja lausunnot kaavaehdotuksesta on pyydetty 31.3. mennessä.

Östersundom-toimikunta on pyytänyt lausunnot Helsingin kaupungin hallintokunnilta 31.3. mennessä. Yhteistyössä Helsingin kaupunginkanslian kanssa on päädytty siihen, että kaupungin johtosääntöjen mukaan Helsingin kaupungin lausunnon asiasta antaa kaupunginhallitus ja että kaupunginhallituksella tulee olla muiden hallintokuntien ohella myös kaupunkisuunnittelulautakunnan lausunto. Östersundom-toimikunta on merkinnyt tiedoksi 16.2.2015, että Helsingin kaupunki antaa lausuntonsa Östersundomin yhteisestä yleiskaavaehdotuksesta 31.5. mennessä.

Östersundomin yleiskaavan jatkokäsittely

Seuraavassa vaiheessa valmistellaan toimikunnan päätöksentekoa ja kuntakäsittelyjä varten lausuntojen ja muistutuksien perusteella tarkistettu kaavaehdotus ja vastineet lausuntoihin ja muistutuksiin. Östersundomin yleiskaavan hyväksyy maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) mukaan Östersundom-toimikunta, joka myös antaa vastineet. Östersundomin yhteisen yleiskaavan laatimista koskevan kuntien sopimuksen mukaan yleiskaavan hyväksymisen edellytyksenä on, että kuntakäsittelyn aikana kaikkien osapuolten kunnanvaltuustot ovat päättäneet samansisältöisillä päätöksillään puoltaa kaavaehdotuksen hyväksymistä. Tarkistettu kaavaehdotus ja vastineet tulevat Helsingissä näin ollen kaupunkisuunnittelulautakunnan, kaupunginhallituksen ja -valtuuston käsittelyyn. Valmisteluprosessiin, kaavan sisältöön ja aikatauluun vaikuttaa se, mihin menettelyyn Natura-asiassa päädytään.

Menettelyvaihtoehdot Natura-asiassa

Kaavaa hyväksyttäessä on MRL 197 §:n mukaan noudatettava luonnonsuojelulain (LsL) 10 luvun Natura 2000 -verkostoa koskevia erityissäännöksiä. Näiden mukaan viranomainen ei saa hyväksyä suunnitelmaa, jos Natura-arviointimenettely osoittaa suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Kaavaehdotuksen Natura-arvioinnin (10.10.2014) ja ELY-keskuksen arvioinnista antaman lausunnon (2.4.2015) perusteella yleiskaavalla on merkittävästi heikentäviä vaikutuksia Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet Natura 2000 -alueen luontoarvoihin.

Uudenmaan ELY-keskuksen mukaan

-        Vaikutukset ovat merkittävästi heikentäviä suojelun perusteena olevista lintudirektiivin liitteen l lajeista kehrääjälle, pyylle ja ruisrääkälle.

-        Linnuston kannalta tarkasteltuna ei ole myöskään perusteltua sulkea pois Natura-alueen eheyteen kohdistuvien merkittävästi heikentävien vaikutusten mahdollisuutta.

-        Varovaisuusperiaatetta noudattaen heikentävät vaikutukset luontotyyppiin kasvipeitteiset silikaattikalliot on katsottava merkittäviksi.

-        Yhteisvaikutukset Helsingin yleiskaavassa 2002 Pohjois-Vuosaareen osoitetun rakentamisen kanssa voimistavat linnustoon ja luontotyyppeihin boreaaliset lehdot ja kasvipeitteiset silikaattikalliot kohdistuvia heikentäviä vaikutuksia.

Natura-arvioinnin johdosta kaavaehdotuksen hyväksyminen voi edellyttää LsL:n säännösten mukaan valtioneuvoston päätöstä siitä, että kaavaehdotus on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä eikä vaihtoehtoista ratkaisua ole. Valtioneuvoston tulee päätöksessään myös määrätä luonnonarvoille aiheutuvien heikennysten korvaamiseksi tarvittavista ympäristöministeriön toimenpiteistä. LsL:n ja MRL:n mukaan valtioneuvoston päätös tulee olla ennen kaavan hyväksymis- tai vahvistamispäätöstä.

Asian valmistelun kannalta edellä mainittu poikkeamismenettely tarkoittaa sitä, että kaavaehdotuksen tarkistamisen yhteydessä on osoitettava sekä yleisen edun kannalta pakottavat syyt että se, että vaihtoehtoista ratkaisua ei ole. Vaihtoehtotarkasteluun voidaan muun ohella sisällyttää metron jatkamisen kannattavuutta koskevia selvityksiä. Lisäksi on esitettävä luonnonarvoille aiheutuvien heikennysten korvaamiseksi toteutettavat toimenpiteet, kuten kompensaatioalueet, joilla kyseessä olevien lajien ja luontotyypin suojelun taso turvataan.

Vaihtoehtona edellä mainitulle poikkeamismenettelylle on kaavan muuttaminen niin, että merkittävän haitan kynnyksen ei arvioida ylittyvän. Natura-arvioinnin mukaan haitan lieventämiseksi tulisi taajama-alueita supistaa huomattavasti ja viheralueiden käyttöä virkistykseen rajoittaa. Mikäli rakentamisalueita pienennettäisiin edelleen, yleiskaava ei enää vastaisi suunnittelun pohjaksi hyväksyttyä luonnosvaihtoehtoa. Valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa asetettujen Helsingin seudun muun muassa riittävän asuntorakentamisen ja metroverkoston laajentumista itään koskevien erityistavoitteiden toteuttaminen vaikeutuisi olennaisesti. Muutokset koskisivat laajoja, suurelta osin Helsingin kaupungin omistamia alueita, mikä heikentäisi kaavan toteutettavuutta Helsingin näkökulmasta huomattavasti.

Asian valmistelun kannalta kaavan muuttaminen merkittävästi johtaisi siihen, että kaavaehdotus on asetettava uudelleen nähtäville ja siitä on pyydettävä uudelleen lausunnot.

Östersundomin yhteisen yleiskaavan suunnittelu- ja käsittelyvaiheet

Helsingin kaupunkisuunnittelulautakunta hyväksyi 11.12.2008 Östersundomin suunnittelua koskevat alustavat periaatteet.

Helsingin, Vantaan ja Sipoon kesken hyväksyttiin 24.11.2010 sopimus yhteisen yleiskaavan laatimisesta.

Yleiskaavan vireilletulosta ilmoitettiin 1.2.2011 päivätyllä kirjeellä ja osallistumis- ja arviointisuunnitelma oli nähtävillä 3.–28.2.2011.

Alustava kaavaluonnos ja muu valmisteluaineisto asetettiin nähtäville 21.4.–23.5.2011.

Alustavan yleiskaavaluonnoksen ja siitä saadun palautteen pohjalta laadittiin viisi erilaista kaavaluonnosvaihtoehtoa. Kuntien puollettua esitystä Östersundom-toimikunta päätti 7.5.2012, että yleiskaavaehdotusta valmistellaan yleiskaavaluonnoksen 9.2.2012 päivätyn vaihtoehdon B pohjalta.

Kuntien puollettua esitystä Östersundom-toimikunta päätti 9.12.2014 asettaa Östersundomin yhteisen yleiskaavaehdotuksen nähtäville ja pyytää siitä tarvittavat lausunnot.

Kaavaehdotus ja muu valmisteluaineisto asetettiin nähtäville 26.1.–4.3.2015.

Esittelijä

yleiskaavapäällikkö

Rikhard Manninen

Lisätiedot

Ilkka Laine, projektipäällikkö, puhelin: 310 37055

ilkka.laine(a)hel.fi

Liitteet

Muutoksenhaku

Tiedoksi

Östersundom-toimikunta/Tähtinen