§ 128

Ledamoten Pia Pakarinens motion om kvalitetskrav i upphandlingar av serviceavtal för daghems- och skolgårdar

HEL 2022-001517 T 00 00 03

Beslut

Stadsfullmäktige beslutade bordlägga ärendet förslag av ordföranden.

Föredragande

Stadsstyrelsen

Upplysningar

Suvi Rämö, förvaltningsexpert, telefon: 310 32174

suvi.ramo(a)hel.fi

Bilagor

Sökande av ändring

Beslutsförslag

Stadsfullmäktige betraktar motionen som slutbehandlad.

Föredragandens motiveringar

Ledamoten Pia Pakarinen och 16 andra ledamöter föreslår i sin motion att kvalitetskraven för vinterunderhållet av daghems- och skolgårdar beaktas bättre än i nuläget i konkurrensutsättningen av fastighetsunderhållet. Dessutom föreslår de som väckt motionen att disponenterna på basis av användarresponsen ska övervaka hur avtalsvillkoren uppfylls, och att beställaren omedelbart ingriper i eventuella kvalitetsbrister.

Ansvaret för kvalitetskontrollen av gårdarnas vinterunderhåll

Stadsmiljösektorn ansvarar för upphandling och konkurrensutsättning av fastigheternas underhållstjänster. Vinterunderhållet av utomhusområden ingår i fastighetsunderhållet. Serviceproducenterna och beställaren ansvarar för kvalitetskontrollen av vinterunderhållet och utgångspunkten är att den inte ingår i användarnas uppgifter.

Beställarens kvalitetskontroll sköts av stadsmiljösektorns tekniska disponenter. Till de tekniska disponenternas uppgifter hör att besöka alla objekt och träffa kunderna minst en gång om året. I praktiken behövs det vanligen flera besök. De tekniska disponenterna ingriper i kvalitetsbrister på basis av observationer under besöken samt de servicebegäranden som gjorts i BEM-serviceboken. De tekniska disponenterna följer upp hur BEM-servicebegäranden som görs genom BEM-serviceboken och objektbesöken sköts och ingriper vid behov i skötseln.

Kvalitetskraven för gårdarnas vinterunderhåll enligt de nuvarande avtalen

I de nuvarande avtalen för fastighetsunderhållet definieras uppgifterna för vinterunderhållet på utomhusområden i enlighet med vårdklassen A2 i de allmänna kvalitetskraven för fastighetstjänster. I de avtalen ingår mycket noggranna definitioner om beställarens och serviceproducentens verksamhet under avtalsperioden. Verksamhetsanvisningar bland annat om rapportering och samarbetsmöten, kvalitetskontroll, allmänna kvalitetsindikatorer, skötseln av brister och reklamationer samt servicebegäranden har skrivits in i avtalen. Kraven på servicenivån som fastställs för underhållet av utomhusområdena inom fastighetsunderhållet, och som utgör bilagor till avtalen, framgår närmare av utlåtandet av stadsmiljösektorns sektion för byggnader och allmänna områden som ingår i beslutshistorian (tabellen).

Konkurrensutsättning av avtal inom fastighetsunderhållet

Stadsmiljösektorn har konkurrensutsatt fastighetsunderhållstjänster sedan 2017 i enlighet med stadsfullmäktiges beslut om bolagisering av affärsverket Palmia (8.10.2014, § 322). I samband med bolagiseringen delades daghemmen och skolorna upp i fem korgar per område. Objektens fastighetstjänster har konkurrensutsatts med en korg per år. Dessa fem korgar omfattar även andra objekt än daghem och skolor och i varje korg ingår cirka 90 objekt.

Stadsmiljösektorn har ordnat sju konkurrensutsättningar av fastighetstjänster under de fem senaste åren. I konkurrensutsättningarna har stadsmiljösektorn varje år fäst mer uppmärksamhet vid servicens kvalitet och beställarens sätt att hantera kvalitetsbrister. År 2021 konkurrensutsatte stadsmiljösektorn i samarbete med fostrans- och utbildningssektorn fastighets-, objektansvarige- och städtjänsterna vid cirka 30 objekt så att en och samma serviceproducent ansvarar för alla tre tjänster.  Förbättring av servicekvaliteten för alla tre tjänster fastställdes som mål i den gemensamma konkurrensutsättningen.

Utmaningar i de nuvarande avtalen

Ändringar som gjordes i konkurrensutsättningshandlingar under de senaste fem åren var dock inte tillräckliga. Tjänsteleverantörer klarar i nuläget inte av de uppgifter som har skrivits in i avtalen på ett tillfredsställande sätt. Tekniska disponenter har varit tvungna att reklamera kvalitetsbrister och delvis även korrigera brister i serviceproducenternas arbetsledning. Inom ramen för de nuvarande avtalen om fastighetstjänster finns det inte tillräckliga förutsättningar för att verkningsfullt ingripa i kvalitetsbrister, varför det är svårt att förbättra situationen trots att beställaren reagerar på dem aktivt.

Utveckling av konkurrensutsättningen av fastighetsunderhållet och övriga åtgärder

Det kommer inte att vara möjligt att förbättra kvaliteten på vinterunderhållet med de nuvarande korgarna och konkurrensutsättningshandlingarna. Det är av största vikt att göra de ändringar som behövs i fastighetstjänsternas korgindelning, avtal och servicebeskrivningar samt innehållen i underhållsuppgifterna och planerna för vård av gårdar. För att kunna utveckla underhållsuppgifter och planer för vård av gårdar krävs samarbete mellan stadsmiljösektorn och fostrans- och utbildningssektorn. Dessutom uppdateras de minimikrav, bedömningskriterier och jämförelsegrunder som ställs i konkurrensutsättningen.

Utveckling av fastighetstjänsterna är kontinuerlig verksamhet inom stadsmiljösektorn. Avsikten är att man på hösten 2022 inleder den första konkurrensutsättningen i enlighet med de nya fastighetsunderhållsklustren och med de nya konkurrensutsättningshandlingarna. I samband med utvecklingen av fastighetstjänsterna utreds det ändamålsenligaste upphandlingssättet och fastställs nya tjänsteprestationer för vinterunderhållet samt dess bedömningsgrunder och målnivåer.

Konkurrensutsättningsprocessen inom fastighetsunderhållet tar minst sex månader varför ändringar i kvaliteten av vinterunderhållet genom ny konkurrensutsättning kan uppnås tidigast under vintersäsongen 2023–2024. Därför utarbetas en vinterberedskapsplan inom stadsmiljösektorn före den nästa vintersäsongen. I beredskapsplanen fastställs åtgärder för att bättre hantera utmaningar i vinterunderhållet på gårdsområdena. Under sommaren och hösten 2022 inleds diskussioner med serviceproducenterna om de brister som har upptäckts och sätten på vilka det är möjligt att ingripa i dem inom ramen för de nuvarande avtalen. Staden ber serviceproducenterna att utarbeta beredskapsplaner för vinterunderhållet som samordnas med stadsmiljösektorns beredskapsplan.

Stadsstyrelsen anser i likhet med fostrans- och utbildningsnämnden att det är viktigt att serviceleverantörer inom fastighetsunderhållet har verkliga incitament att sköta vinterunderhållet på daghems- och skolgårdar i tid. När avtalen för fastighetsunderhållet förnyas ska krav som gäller beredskapsplaner för vinterunderhållet och effektiva sanktioner för dröjsmålen inkluderas i de nya avtalen. Övervakningen av avtalen måste också förbättras.

Stadsmiljönämndens sektion för byggnader och allmänna områden och fostrans- och utbildningsnämnden har gett utlåtanden i ärendet. Svaret stämmer överens med utlåtandena. Fostrans- och utbildningsnämnden gjorde enhälligt en ändring enligt det sista kapitlet till sitt utlåtande.

Enligt 30 kap. 11 § 2 mom. i förvaltningsstadgan ska stadsstyrelsen förelägga fullmäktige en motion som undertecknats av minst 15 ledamöter.

Föredragande

Stadsstyrelsen

Upplysningar

Suvi Rämö, förvaltningsexpert, telefon: 310 32174

suvi.ramo(a)hel.fi

Bilagor

Sökande av ändring

Beslutshistoria

Kaupunginhallitus 02.05.2022 § 309

HEL 2022-001517 T 00 00 03

Päätös

Kaupunginhallitus esitti kaupunginvaltuustolle seuraavaa:

Kaupunginvaltuusto katsoo aloitteen loppuun käsitellyksi.

Esittelijä

kansliapäällikkö

Sami Sarvilinna

Lisätiedot

Suvi Rämö, hallintoasiantuntija, puhelin: 310 32174

suvi.ramo(a)hel.fi

Kasvatus- ja koulutuslautakunta 12.04.2022 § 80

HEL 2022-001517 T 00 00 03

Lausunto

Kasvatus- ja koulutuslautakunta antoi kaupunginhallitukselle seuraavan sisältöisen lausunnon liitteenä olevasta valtuutettu Pia Pakarisen aloitteesta. Aloite koskee laatutekijöiden huomioimista päiväkotien ja koulujen pihojen huoltosopimusten kilpailutuksessa.

Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala vuokraa tarvitsemansa tilat käyttöönsä kaupunkiympäristön toimialalta. Toimialojen välisen vastuujaon mukaisesti kaupunkiympäristön toimiala vastaa vuokranantajana tilojen kiinteistöhuollosta ja palvelun kilpailuttamisesta. Kaupunkiympäristön kiinteistöhuollon ylläpitotehtäviin kuuluvat toimitilojen ylläpidon ja kiinteistönhoidon järjestäminen, valvonta ja kunnossapito. Palvelu sisältää myös tilojen ulkoalueiden hoitamisen ja valvonnan.

Kaupunginvaltuuston 2014 tekemän päätöksen mukaisesti kiinteistöhuolto-, puhtaus- ja kohdevastaavapalvelut kilpailutettu toimialoilla vuodesta 2017 lähtien. Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala on kilpailuttanut kiinteistöjen puhtaus- ja kohdevastaavapalvelut. Kaupunkiympäristö on kilpailuttanut kiinteistöhuoltopalvelun.

Nykyisissä kiinteistönhoitopalveluiden sopimuksissa on määritelty tilaajan sekä palveluntuottajan välisestä sopimuksenaikaisesta toiminnasta. Laadunvalvonta kiinteistöhuollosta ml. talvikunnassapito kuuluu palveluntuottajille ja tilaajalle eli teknisille isännöitsijöille. Isännöitsijät puuttuvat laatupoikkeamiin kohdekäynneillä tekemiensä havaintojen ja reklamaatioiden sekä vuokralaisten eli käyttäjien BEM-huoltokirjaan tehtyjen palvelupyyntöjen perusteella. Kiinteistönhoitopalveluiden sopimuksissa ulkoalueiden talvihoidon tehtävät on määritelty KiinteistöRYLin A2-hoitoluokan mukaisesti. Kiinteistöhuollon pitkät vasteajat palvelupyyntöihin vastaamiseen ja avoimet tehtäväpyynnöt haittaavat toimintaa ja aiheuttavat käyttäjille lisätyötä.

Kaupunkiympäristön toimialalla on kuitenkin tunnistettu, että palveluntuottajat eivät suoriudu tyydyttävästi sopimuksenmukaisista tehtävistään. Tekniset isännöitsijät joutuvat reklamoimaan laatupoikkeamista ja osittain myös joutuneet paikkaamaan palveluntuottajien työnjohdon puutteita. Nykyiset kiinteistönhuoltosopimukset eivät tarjoa riittäviä edellytyksiä laatupoikkeamiin puuttumisiin, joten aktiivisesta reagoinnista huolimatta tilanteeseen on vaikea saada parannusta nykyisten sopimusten puitteissa.

Viimeisimmässä tukipalvelujen kilpailutuksessa valmistelu on tehty ensikertaa toimialojen yhteistyönä. Yhteiskilpailutuksella mahdollistetaan se, että yksi palveluntuottaja tuottaa puhtaus-, kohdevastaava- ja kiinteistönhoitopalvelut yhtenäisesti ja asiakaslähtöisesti. Näin palvelutasossa jää mahdollisimman vähän katvealueita ja palvelutuottaja pystyy paremmin puuttumaan laatupoikkeamiin. Yhteiskilpailutukseen on lähdetty kouluista, päiväkodeista ja oppilaitoksista saadun palautteen pohjalta.

Yhteiskilpailutuksessa palveluntuottajat sitoutuvat kirjalliseen suunnitelmaan kiinteistöhuollon töistä ja menetelmistä, joilla palvelukuvauksen mukainen laatutaso saavutetaan. Samalla määritellään keinot, joilla varmistetaan, että tehty työ on dokumentoitu huoltokirjaan. Suunnitelmaan nimetään mm. lumi- ja liukkaudentorjuntatöiden osalta konekohtaisesti hoidettavat kohteet. Lisäksi palveluntuottaja kuvaa, millä konkreettisilla toimenpiteillä varmistavat ja ennakoivat lumi- ja liukkaudenestotöiden osalta sen, että käytössä olevat piha-alueet ovat turvallisia kohteiden käyttöaikoina kaikille käyttäjille.

Kasvatuksen ja koulutuksen ja kaupunkiympäristön toimialat kehittävät toimintaa yhteiskilpailutuksessa saatujen kokemusten ja yksiköiltä saadun palautteen perusteella. Lisäksi toimialojen yhteisissä kokouksissa seurataan palvelupyyntöjen toteutusaikoja säännöllisesti. Samanaikaisesti arvioidaan myös elinkaarihankkeiden kilpailutukissa saadut kokemukset tukipalvelujen järjestämisestä ja toimivuudesta. Tarkoituksena on soveltaa kilpailutuksen saatuja kokemuksia kiinteistöhuollon osalta myös varhaiskasvatuksen käyttämiin kiinteistöihin. Varhaiskasvatuksen osalta toimialojen yhteiskilpailutus ei ole kuitenkaan tavoitteena, koska varhaiskasvatuksessa ruoka- ja puhtauspalvelut on luontevaa kilpailuttaa yhdessä.

Lautakunta pitää tärkeänä, että kiinteistönhoidon palvelutarjoajilla on todellisia kannusteita hoitaa päiväkotien ja koulujen piha-alueiden talvikunnossapito ajoissa. Kiinteistönhoidon sopimuksia uusittaessa tulee sopimuksiin sisällyttää velvoitteita esimerkiksi talvihoidon varautumissuunnitelmista ja viivästyksistä aiheutuvista tehokkaista sanktioista. Sopimusten valvontaa on myös parannettava.

Käsittely

12.04.2022 Esittelijän ehdotuksesta poiketen

Vastaehdotus:
Sini Korpinen: Lisätään lausunnon loppuun:

Lautakunta pitää tärkeänä, että kiinteistönhoidon palvelutarjoajilla on todellisia kannusteita hoitaa päiväkotien ja koulujen piha-alueiden talvikunnossapito ajoissa. Kiinteistönhoidon sopimuksia uusittaessa tulee sopimuksiin sisällyttää velvoitteita esimerkiksi talvihoidon varautumissuunnitelmista ja viivästyksistä aiheutuvista tehokkaista sanktioista. Sopimusten valvontaa on myös parannettava.

Kannattaja: Petra Malin

Kasvatus- ja koulutuslautakunta hyväksyi Sini Korpisen vastaehdotuksen yksimielisesti.

Esittelijä

kasvatuksen ja koulutuksen toimialajohtaja

Satu Järvenkallas

Lisätiedot

Kari Salovaara, hankintapäällikkö, puhelin: 310 43033

kari.salovaara(a)hel.fi

Kaupunkiympäristölautakunnan rakennusten ja yleisten alueiden jaosto 07.04.2022 § 33

HEL 2022-001517 T 00 00 03

Lausunto

Kaupunkiympäristölautakunnan rakennusten ja yleisten alueiden jaosto antoi kaupunginhallitukselle seuraavan lausunnon:

Pihojen talvikunnossapidon laadunvalvonnan vastuu

Kaupunkiympäristön toimiala vastaa kiinteistöjen kiinteistöhuoltopalveluista ja näiden palvelujen kilpailuttamisesta. Ulkoalueiden talvikunnossapito sisältyy kiinteistönhoito-palveluihin. Talvikunnossapidon laadunvalvonta kuuluu palveluntuottajille sekä tilaajalle, eikä lähtökohtaisesti ole käyttäjien tehtävä.

Tilaajan laadunvalvontaa hoitavat tekniset isännöitsijät. Teknisten isännöitsijöiden tehtäviin kuuluu kohdekierros ja asiakastapaaminen vähintään kerran vuodessa. Käytännössä työ edellyttää yleensä useampia kohdekäyntejä. Tekniset isännöitsijät puuttuvat laatupoikkeamiin kohdekäynneillä tekemiensä havaintojen sekä BEM-huoltokirjaan tehtyjen palvelupyyntöjen perusteella. Tekniset isännöitsijät seuraavat BEM-huoltokirjan ja kohdekäyntien avulla tehtyjen BEM-palvelupyyntöjen hoitamista ja puuttuvat tarvittaessa asiaan.

Pihojen talvikunnossapidon laatuvaatimukset nykyisten sopimusten mukaan

Nykyisissä kiinteistönhoitopalveluiden sopimuksissa ulkoalueiden talvikunnossapidon tehtävät on määritelty KiinteistöRYL 2009 A2-hoitoluokan mukaisesti. Kiinteistönhoito-palveluiden sopimuksissa on hyvin tarkkaan määritelty tilaajan sekä palveluntuottajan välisestä sopimuksenaikaisesta toiminnasta. Sopimuksiin on kirjattu toimintatapaohjeet mm. raportoinnista ja yhteistyöpalavereista, laadun seurannasta, yleisistä laatumittareista, poikkeamien ja reklamaatioiden hoitamisesta sekä palvelupyynnöistä.

Kiinteistönhoitopalveluiden ulkoalueiden hoidon palvelutasovaatimukset on sopimuksien liitteenä olevaan palvelukuvaukseen määritelty seuraavasti:

Kiinteistönhoidon sopimusten kilpailuttaminen

Kaupunginvaltuusto 2014 tekemän päätöksen Palmia -liikelaitoksen yhtiöittämistä koskevan päätöksen mukaisesti Kaupunkiympäristön toimialla on alettu kilpailuttamaan kiinteistönhoitopalveluja vuodesta 2017 lähtien. Palmia -liikelaitoksen yhtiöittämisen yhteydessä päiväkodit ja koulut jaettiin viiteen alueelliseen koriin. Kohteiden kiinteistönhoitopalveluita on kilpailutettu yksi kori per vuosi. Näissä viidessä korissa on ollut mukana myös muita kohteita kuin päiväkoteja ja kouluja, jolloin yksittäisen korin kokonaiskohdemäärä on ollut n. 90 kpl. Kaupunkiympäristön toimiala on järjestänyt viiden viime vuoden aikana 7 erillistä kiinteistönhoitopalveluiden kilpailutusta. Kilpailutukset eivät ole olleet keskenään samanlaisia, vaan kilpailutuksissa on kiinnitetty huomiota vuosi vuodelta enemmän palvelun laatuun ja laatupoikkeamien hallintaan tilaajan toimesta. Viime vuonna on mm. yhteistyössä Kasvatuksen ja koulutuksen toimialan kanssa kilpailutettu noin 30 kohteen kiinteistöhoidon-, kohdevastaavan- ja siivouksenpalvelut, niin että yksi ja sama palveluntuottaja vastaa näistä kolmesta palvelusta. Tavoitteeksi tässä yhteiskilpailutuksessa on määritelty palvelun laadun parantuminen kaikkien kolmen palvelun osalta.

Nykyisten sopimusten haasteita

Näiden viiden vuoden aikana tehdyt muutokset kilpailutusasiakirjoihin eivät kuitenkaan ole olleet riittäviä. Palveluntuottajat eivät tällä hetkellä suoriudu tyydyttävästi sopimuksenmukaisista tehtävistään. Tekniset isännöitsijät ovat joutuneet reklamoimaan laatupoikkeamista ja osittain myös joutuneet paikkaamaan palveluntuottajien työnjohdon puutteita. Nykyiset kiinteistönhuoltosopimukset eivät tarjoa riittäviä edellytyksiä laatupoikkeamiin puuttumisen vaikuttavuudelle, joten tilaajan aktiivisesta reagoinnista huolimatta tilanteeseen on vaikeata saada parannusta nykyisten sopimusten puitteissa.

Kiinteistönhoidon kilpailutuksen kehittäminen ja muut jatkotoimet

Nykyisillä koreilla ja kilpailutusasiakirjoilla muutosta talvihoidon laatuun ei tulla saavuttamaan, vaan on ensisijaisen tärkeää tehdä tarvittavat muutokset kiinteistönhoitopalveluiden korituksiin, sopimuksiin, palvelukuvauksiin, huoltotehtävien sekä pihanhoitosuunnitelmien sisältöihin. Huoltotehtävien ja pihasuunnitelmien kehittäminen vaatii yhteistyötä kasvatuksen ja koulutuksen toimialan kanssa. Lisäksi kilpailutuksessa asetettavat vähimmäisvaatimukset, arviointikriteerit ja tarjousten vertailuperusteet päivitetään.

Kiinteistöhoitopalvelujen kehittäminen on jatkuvaa toimintaa Kaupunkiympäristön toimialalla. Tavoitteena on, että syksyllä käynnistetään ensimmäinen uusien kiinteistönhoitokorien mukainen kiinteistönhoitopalveluiden kilpailutus uusilla kilpailutusasiakirjoilla. Kiinteistönhoitopalveluiden kehittämisen yhteydessä selvitetään tarkoituksen mukaisin hankintatapa sekä määritellään uudestaan talvihoidon seurattavat palvelusuoritteet sekä niiden arviointiperusteet ja tavoitetasot.

Kiinteistönhoidonkilpailutus -prosessi vie aikaa vähintään 6 kk, joten sopimuksia uudestaan kilpailuttamalla muutoksia talvihoidon laatuun on saatavissa aikaisintaan talvikaudelle 2023 - 2024. Tämän johdosta Kaupunkiympäristö toimialalla tehdään talvihoidon varautumissuunnitelma ennen seuraavaa talvikautta. Varautumissuunnitelmassa määritellään toimenpiteet, joilla hallitaan paremmin talvihoidon haasteet piha-alueilla. Tulevan kesän/syksyn aikana käynnistetään keskustelut palveluntuottajien kanssa talvihoidossa havaituista puutteista ja keinoista puuttua niihin nykyisten sopimusten mukaisesti. Palveluntuottajia pyydetään myös tekemään varautumissuunnitelma talvihoitoon, joka yhteensovitetaan Kaupunkiympäristö toimialan varautumissuunnitelman kanssa.  

Esittelijä

vs. tekninen johtaja

Sari Hilden

Lisätiedot

Antti Saarnio, tiimipäällikkö: 310 34009

antti.i.saarnio(a)hel.fi

Pasi Lönnberg, yksikön päällikkö, puhelin: 310 31851

pasi.lonnberg(a)hel.fi