§ 742

Lausunto sosiaali- ja terveysministeriölle hallituksen esitysluonnoksesta työttömyysturvalain muuttamiseksi

HEL 2017-008451 T 03 00 00

Päätös

Kaupunginhallitus päätti antaa sosiaali- ja terveysministeriölle seuraavan lausunnon:

Helsingin kaupunginhallitus toteaa, ettei työmarkkinatuen rahoitusvastuuta ole perusteltua säilyttää kunnilla. Palveluiden järjestämisvastuun ja niihin liittyvien rahoitusvastuiden tulisi olla samalla taholla. Pykälää tulee muuttaa siten, että työmarkkinatuen rahoitusvastuu on jaettu valtion ja maakunnan välillä.

Luonnoksessa ehdotettu kuntien osuus työmarkkinatuen rahoitusvastuusta ei ole perusteltu, sillä suunniteltujen muutosten mukaan kunnat järjestävät siihen liittyvää toimintaa jatkossa vain yleiseen toimialaansa kuuluvina palveluina. Kuntien mahdollisuudet vaikuttaa rahoitusosuuteen ovat heikot. Kuntien sosiaali- ja terveyspalveluiden siirtyessä maakunnille pitkäaikaistyöttömät sopivat kohderyhmänä huonosti yhteen kunnille jäävien tehtävien kanssa. Työmarkkinatuen kuntaosuus ohjaa toteuttamaan nykyisenkaltaista tehotonta, päällekkäistä ja asiakkaalle monimutkaista palvelujärjestelmää.

Luonnoksessa Uudenmaan erillisratkaisun vaikutus maksuosuuksiin jää epäselväksi. Jos Uudellamaalla toteutetaan muusta maasta poikkeava työmarkkinatuen rahoitusratkaisu, on asiasta neuvoteltava pääkaupunkiseudun kaupunkien kanssa.

Luonnos on lisäksi keskeneräinen. Siinä ei ole esitelty ja arvioitu vaihtoehtoisia ratkaisuja ja sen sisältämät vaikutusarviot ja perustelut ovat puutteellisia.

Uudenmaan erillisratkaisu

Luonnoksesta ei selviä riittävällä tavalla se, miten työmarkkinatuen maksuosuudet jaettaisiin Uudellamaalla, jossa on tarkoitus toteuttaa kasvupalveluiden osalta erillisratkaisu. Esitetyn mallin ei tule johtaa siihen, että lain jatkovalmistelussa maakuntien maksuosuus osoitettaisiin Uudenmaan kasvupalvelukuntayhtymälle. Vaarana on, että kuntayhtymän lakisääteiset jäsenet joutuisivat maksamaan Uudenmaan ”maakuntaosuuden” sekä oman kuntaosuutensa, vaikka pitkäaikaistyöttömien sosiaali- ja terveyspalvelut ovat Uudenmaan maakunnan järjestämisvastuulla. Kyseessä on vaikutuksiltaan merkittävä linjaus, josta olisi pitänyt neuvotella ainakin pääkaupunkiseudun kaupunkien kanssa jo hallituksen esitysluonnoksen valmisteluvaiheessa ja jota koskevat ehdotetut säännökset olisi pitänyt kirjoittaa selkeästi, sisältäen riittävät perustelut ja kunnollisen vaikutusarvion.

Jos Uudellamaalla toteutetaan muusta maasta poikkeava työmarkkinatuen rahoitusmalli, on jatkovalmistelussa varmistettava kuntien tasavertaisuus verrattuna muuhun maahan. Tätä koskevista säännösluonnoksista on pyydettävä uudet lausunnot.

Kuntien mahdollisuudet vaikuttaa rahoitusosuuteen

Työmarkkinatuen rahoitusta koskevan lakiehdotuksen 3 a §:n 1 momentin 2 kohdassa on kotikunnalle ehdotettu 25 % osuus rahoitusvastuusta yli 300 päivää passiivista työmarkkinatukea ja 3 kohdassa 35 % osuus rahoitusvastuusta yli 1 000 päivää työmarkkinatukea saaneista. Lakiluonnoksessa kuntien osuutta on perusteltu niiden yleisellä tehtävällä työllisyyden edistämiseksi, mahdollisuudella tarjota palkkatukityötä ja työkokeilua sekä kuntien opetustoimella.

Kuntien rahoitusosuuden kasvattaminen työttömyyden pitkittyessä ei ole perusteltua, koska kohderyhmän palvelut eivät sovi yhteen kuntien yleisen toimialan ja elinvoimapalveluiden kanssa. Kunnan maksuosuus työmarkkinatuesta ohjaisi kuntia järjestämään palveluita, jotka kuuluvat tulevaisuudessa maakunnan järjestämisvastuun piiriin.

Pidempään työttömänä olleiden palveluissa korostuvat sosiaali- ja terveyspalvelut. Nämä palvelut ovat siirtymässä maakunnille. Elinvoimapalveluiden kohderyhmänä ovat alkavat ja kasvuyritykset, joiden työvoimatarpeet eivät todennäköisesti täyty pitkään työttömänä olleiden rekrytoinnin kautta. Kuntien elinvoimatehtävien kanssa paremmin yhteensopivat työttömien kohderyhmät ovat koulutetut maahanmuuttajat, lyhyen aikaa työttömänä olleet sekä nuoret. Ehdotettu rahoitusjärjestelmä, jossa kunta on vastuussa pitkään työttömänä olleista, ohjaa kuntaa tältä osin eri suuntaan suhteessa sen muuhun toimintaan.

Työmarkkinatuen kuntaosuus aiheuttaa päällekkäistä työtä ja tehottomuutta. Kunnilla ei olisi lakiluonnoksen mukaan edelleenkään oikeutta saada niiden henkilöiden yhteystietoja tai TE-toimiston asiakkuuden tietoja, joista se maksaa kuntaosuutta. Jotta kunta voisi tarjota näille henkilöille palveluita, on heidän yhteystietojensa ilman muuta oltava käytettävissä. Palveluiden tarjoamiseksi kunnan on selvitettävä henkilöiden työhistoria, koulutus ja kiinnostuksen kohteet sekä arvioitava yksilöllisesti mitä palveluita henkilöille kannattaa tarjota työllistymisen edistämiseksi. Nämä kaikki tiedot ovat jo TE-toimiston käytössä eikä kuntien tekemä arviointi tuo asiakkaalle lisäarvoa. Kunnilla ei myöskään ole käytössään mitään työllisyyspalveluita, jotka poikkeaisivat sisällöltään ja tavoitteiltaan TE-toimistojen ja tulevaisuudessa maakuntien järjestämisvastuulla olevista palveluista. Lisäksi kuntien työllisyyspalvelut eivät voi olla asiakkaalle velvoittavia.

Opetustoimen osalta kunnat ovat vain yksi toisen asteen koulutuksen toimijoista. Kunnat eivät voi tarjota yli 25 tuntia viikossa järjestettäviä koulutuksia työttömille, koska tällöin työttömät katsotaan opiskelijoiksi ja he voivat menettää työttömyysetuutensa. Kuntien tarjoamat koulutukset ovat sisällöltään ja tavoitteiltaan samoja kuin TE-toimistojen tarjoamat työllisyyskoulutukset ja maahanmuuttajien kotoutumiskoulutukset. Kuntien tarjoamat koulutukset eivät oikeuta asiakasta ylläpitokorvaukseen eikä niitä lasketa työttömyyden aikaisiksi aktivointipalveluiksi. Kunnilla ei siten ole mahdollisuutta vaikuttaa työmarkkinatuen välittömiin kustannuksiin koulutusta tarjoamalla.

Lakiluonnoksessa kuntien maksuosuuden säilyttämistä perustellaan kuntien mahdollisuudella tarjota palkkatuettua työtä. Palkkatukityön osalta kunta on yksi työnantaja muiden joukossa. Palkkatuen perusperiaatteena on kompensoida työnantajalle työntekijän alempaa tuottavuutta ja auttaa palkkatuettu henkilö työllistymään avoimille työmarkkinoille palkkatukijakson jälkeen. Tällä hetkellä Helsingin kaupungilla aloittaa palkkatukityön vuosittain noin tuhat henkilöä. Kaupungin vuoden 2016 seurantatutkimuksen mukaan noin joka viides kaupungilla palkkatukityössä olleista oli työllistynyt kuusi kuukautta jakson jälkeen avoimille työmarkkinoille. Vain noin joka kolmas heistä, eli noin 8 prosenttia kaikista kyselyyn vastanneista, oli työllistynyt muulle työnantajalle kuin kaupungille. Palkkatukea tulisi vaikuttavuuden lisäämiseksi suunnata työnantajille, joilla työntekijän työsuhde jatkuu palkkatukijakson jälkeen samalla työnantajalla tai vähintään samalla alalla.

Lakiluonnoksessa esitetty laskelma (s. 11) kuntien tarjoamien aktivointitoimien jakautumisesta kuntouttavaan työtoimintaan, työkokeilujaksoihin sekä palkkatukijaksoihin on harhaanjohtava. Palveluita ei voi verrata keskenään pelkästään alkaneiden jaksojen perusteella, koska niiden pituus, kohderyhmät ja tavoitteet ovat erilaisia. Laskelmassa on lisäksi oletettu, että noin 12 prosenttia kuntien ja kuntayhtymien palkkatukijaksoista olisi vuonna 2015 tapahtunut niiden tehtävien piirissä, jotka ovat siirtymässä kunnilta maakuntiin. Oletus on virheellinen. Helsingin kaupungin oman organisaation osalta palkkatukityössä ja työkokeilussa siirtyvien tehtävien piirissä toteutettujen jaksojen osuus on noin 50 prosenttia alkaneista jaksoista.

Järjestämisvastuusta eriytetty rahoitusvastuu

Palveluiden järjestämisvastuun ollessa maakunnilla on kunnilla hyvin vähäiset mahdollisuudet vaikuttaa palveluiden tehokkuuteen ja monialaisen yhteispalvelun järjestämiseen. Kunnilla olisi kuitenkin ehdotuksen mukaan yhtä suuri vastuu työmarkkinatuen kustannuksista kuin maakunnalla. Hallituksen esitysluonnoksen perusteella ei voida riittävästi arvioida millainen taloudellinen rasite kunnille tulevaisuudessa syntyy toiminnasta, jonka järjestämiseen ja tehokkuuteen ne eivät voi vaikuttaa. Järjestämisvastuusta eriytetty rahoitusvastuu vaarantaa kuntien mahdollisuudet päättää itsenäisesti taloudestaan ja on myös kunnallisen itsehallinnon kannalta kyseenalainen.

Läpinäkyvyys ja kustannusneutraalius

Hallituksen esitysluonnoksessa ei ole perusteltu sitä, miten muutos olisi kustannusneutraali, vaan viitataan myöhempään valmisteluun. Järjestelmän läpinäkyvyys on jo tällä hetkellä heikko, jos rahoitusosuuksien arviointiin otetaan mukaan ne kompensaatiot, joita kunnat ovat eri työmarkkinatuen maksuosuusuudistuksissa saaneet.

Luonnoksessa korostetaan muutoksen toteuttamista kustannusneutraalisti sekä koko kuntasektorin rahoitusvastuun että yksittäisten kuntien rahoitusvastuun muutosten kannalta. Luonnoksessa viitataan kuntien rahoitusvastuun muutosten kustannusneutraalisuuden toteuttamiseen myös vuosien 2006 ja 2015 uudistusten yhteydessä. Vuoden 2015 uudistuksessa kunnille siirtyneen pitkäaikaistyöttömyyden rahoitusvastuun johdosta kunnille ohjattiin vuodelle 2015 yhteisöveroa 75 miljoonaa euroa kuntien ryhmäosuutta nostamalla. Kunnittain kohdennusta oikaistiin kuntien kesken valtionosuusjärjestelmän kautta. Nyt käsillä olevassa luonnoksessa kunnilta siirrettäisiin pois valtionosuustuloja kohdennettavaksi maakuntien rahoitukseen merkittävästi suurempi summa kuin mitä vuoden 2015 uudistuksessa kunnille lisättiin. Silti kunnille jäisi edelleen merkittävästi suurempi rahoitusvastuu työmarkkinatukimenoista kuin mitä kunnilla oli ennen vuotta 2015. Näin ollen vuonna 2015 toteutettu ja tässä luonnoksessa kuvattu työmarkkinatukimenojen rahoitusvastuun pidempi uudistuskokonaisuus ei toteuta kuntien kannalta kustannusneutraalisuuden ajatusta.

Sinänsä on kannatettavaa, että työmarkkinatuen rahoitusvastuuseen liittyvien kompensaatioden muutokset toteutetaan valtionosuusjärjestelmän kautta.

Kustannusten jaon perusteena olevalla ajankohdalla on myös merkitystä, sillä pitkäaikaistyöttömien määrä on laskenut suurissa kunnissa, joskin suurimmalla kuntaosuudella olevien määrä jatkaa kasvuaan. Poikkileikkausajankohdan lisäksi laskelmissa olisi syytä tarkastella trendejä ja useamman vuoden keskiarvoa.

Käsittely

Kaupunginhallitus päätti puheenjohtajan ehdotuksesta yksimielisesti käsitellä esityslistan kolmannentoista asian kokouksen toisena asiana.

Esittelijä

kansliapäällikkö

Sami Sarvilinna

Lisätiedot

Heikki Vento, erityissuunnittelija, puhelin: 310 23115

heikki.vento(a)hel.fi

Ilkka Haahtela, maahanmuutto- ja työllisyysasioiden päällikkö, puhelin: 040 125 9887

ilkka.haahtela(a)hel.fi

Liitteet

Muutoksenhaku

Otteet

Lausuntoehdotus

Päätös on ehdotuksen mukainen.

Esittelijän perustelut

Sosiaali- ja terveysministeriö on pyytänyt lausuntoa 1.9.2017 mennessä luonnoksesta hallituksen esitykseksi laiksi työttömyysturvalain 14 luvun 3 a, 3 c ja 3 d §:n muuttamisesta.

Muutos koskee työmarkkinatuen rahoitusta ja rahoitusosuuden perimistä kunnilta. Esitys liittyy maakuntauudistukseen ja siinä esitetään nykyisen kuntien maksuosuuden jakamista kuntien ja tulevien maakuntien kesken. Hallituksen esitysluonnoksen mukaan lain tavoitteena on muun muassa edelleen säilyttää kuntien kannustin työllistymisen edistämiseen.

Lakiluonnoksen 3 a §:n 1 momentin 2 kohdassa kotikunnalle on ehdotettu 25 prosentin osuus yli 300 päivää passiivista työmarkkinatukea ja 3 kohdassa 35 prosentin osuus yli 1 000 päivää työmarkkinatukea saaneiden työmarkkinatuen rahoitusvastuusta. Nykyisin kunnan maksuosuus on 50 prosenttia yli 300 ja 70 prosenttia yli 1 000 päivää passiivista työmarkkinatukea saaneiden työmarkkinatuesta. Kunnat maksavat rahoitusosuutta nykyisin ja esityksen mukaan vain passiivipäiviltä. Esityksellä kunnan nykyinen maksuosuus jaettaisiin puoliksi kuntien ja tulevien maakuntien kesken. Vuonna 2016 Helsingin kaupunki maksoi työmarkkinatuen kuntaosuutta lähes 61 miljoonaa euroa.

Kuntien rahoitusvastuuta työmarkkinatuesta lisättiin aiemmin lakimuutoksella (1370/2014), samalla kun säädettiin työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta, jolla tarkoitetaan työ- ja elinkeinotoimiston, kunnan ja Kansaneläkelaitoksen yhteistoimintamallia työttömän palvelutarpeiden arvioimiseksi, palvelujen suunnittelemiseksi hänen työllistymisensä kannalta tarkoituksenmukaiseksi kokonaisuudeksi sekä hänen työllistymisprosessinsa etenemisestä ja seurannasta vastaamiseksi. Kunnan lakisääteinen tehtävä monialaisessa yhteispalvelussa on liittynyt sosiaali- ja terveyspalveluiden tarjoamiseen.

Lausunto on valmisteltu kaupunginkanslian elinkeino-osastolla yhdessä talous- ja suunnitteluosaston sekä oikeuspalveluiden kanssa. Lausunnon valmistelua varten on pyydetty sosiaali- ja terveystoimialan lausunto.

Esittelijä

kansliapäällikkö

Sami Sarvilinna

Lisätiedot

Heikki Vento, erityissuunnittelija, puhelin: 310 23115

heikki.vento(a)hel.fi

Ilkka Haahtela, maahanmuutto- ja työllisyysasioiden päällikkö, puhelin: 040 125 9887

ilkka.haahtela(a)hel.fi

Liitteet

Muutoksenhaku

Otteet

Tiedoksi

Kaupunginkanslia

Sosiaali- ja terveystoimiala

Päätöshistoria

Sosiaali- ja terveystoimiala 3.8.2017

HEL 2017-008451 T 03 00 00

Sosiaali- ja terveysministeriön lausuntopyyntö 21.7.2017; STM063:00/2017

Sosiaali- ja terveystoimiala esittää lausuntonaan seuraavaa.

Sosiaali- ja terveysministeriö pyytää lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi laiksi työttömyysturvalain 14 luvun 3 a, 3 c ja 3 d §:n muuttamisesta, jotka koskevat työmarkkinatuen rahoitusta ja rahoitusosuuden perimistä. Esitys liittyy uudistukseen, jossa nykyiset työvoima- ja yrityspalvelut uudistetaan kasvupalveluiksi ja siirretään perustettavien maakuntien järjestämisvastuulle. Tässä yhteydessä ehdotetaan uudistettavaksi myös palvelujen rahoitus. Tällä hetkellä työmarkkinatuen ja siihen liittyvän lapsikorotuksen rahoituksesta vastaa 300 päivän ajalta valtio, ja sen jälkeen työmarkkinatuki lapsikorotuksineen rahoitetaan puoliksi valtion ja työmarkkinatuen saajan kotikunnan varoista. Kun 1 000 maksupäivää on täyttynyt, työmarkkinatuen saajan kotikunta vastaa 70 prosentilla työmarkkinatuen ja lapsikorotuksen rahoituksesta. Luonnoksessa ehdotetaan, että työmarkkinatuen saajan kotikunnan nykyinen rahoitusvastuu työmarkkinatuesta puolitettaisiin kotikunnan ja maakunnan kesken siten, että se olisi 25 ja 35 prosenttia.

Jos ehdotusta tarkastellaan työvoimapoliittisesti ja sosiaalipoliittisesti, esiin nousee kaksi keskeistä seikkaa. Ensinnäkin työllisyyden hoidossa ja työttömyyden vähentämisessä opetustoimella on suuri merkitys. Opetustoimi on jatkossa edelleen kunnan vastuulla. Ilman opetustoimen vahvaa panostusta ja yhteistyötä työllisyyden hoidossa kokonaisuus ei toimi. Opetustoimi järjestää sekä yksin että yhdessä te-palvelujen tai ehdotettujen kasvupalvelujen kanssa erityisesti maahanmuuttajille kielikoulutuksia ja valmentavaa koulutusta. Nämä ovat maahanmuuttajien työllistymisen kannalta ensiarvoisen tärkeitä.

Toinen tekijä, mikä perustelee sitä, että myös kuntien tulee jatkossakin osallistua osaltaan työmarkkinatuen maksuun, on palkkatukityö. Palkkatukityö on yksi keskeinen keino työllistää ihmisiä ja saada heitä sitä kautta pitkäaikaiseen työsuhteeseen palkkatukityöjakson jälkeen. Palkkatukityöhön tulevat henkilöt sijoittuvat pääosin kuntiin, ja näitä työpaikkoja tarvitaan jatkossa edelleen. Mikäli kunnat eivät maksa osuuttaan työmarkkinatuesta, voi se johtaa palkkatukityöpaikkojen vähentämiseen, mikä vaikuttaa ihmisten työllistymiseen ja työmarkkinatuelta poistumiseen. Palkkatukityöpaikkojen säilyttämisessä ja kasvattamisessa kuntien tehtävä on keskeinen.

Arvioitaessa, mikä olisi kuntien oikeudenmukainen ja kohtuullinen rahoitusosuus työmarkkinatuesta, on otettava huomioon, että järjestämisvastuun työttömyyden hoidossa siirtyessä maakunnille, myös kuntien maksuvastuuta tulisi vastaavasti keventää. Kuntien rahoitusvastuun voitaneen katsoa olevan perustuslain 121 §:n säännökset huomioon ottavassa oikeudenmukaisessa suhteessa mahdollisuuksiin vaikuttaa palveluiden järjestämiseen, kun se on 10 prosenttia työmarkkinatukipäivien ylitettyä 300 työmarkkinatukipäivää ja 20 prosenttia työmarkkinatukipäivien ylitettyä 1 000 tukipäivää. 

Lisätiedot

Karri Välimäki, johtava lakimies, puhelin: 310 43970

karri.valimaki(a)hel.fi