LAUSUNTO KUNNAT JA KILPAILUNEUTRALITEETTI -TYÖRYHMÄN ESITYKSESTÄ KUNTALAIN MUUTTAMISEKSI

Khs 2010-1109

KJ Kaupunginhallitus päättänee antaa Kunnat ja kilpailuneutraliteetti
-työryhmän esityksestä kuntalain muuttamiseksi seuraavan lausunnon:

Esityksen lähtökohdista

Kaupunki pitää perusteltuna EU:n komission Destiaa ja Palmiaa koskevien kannanottojen perusteella, että kuntien toiminnalle kilpailluilla markkinoilla luodaan työryhmän esityksen pohjalta selkeät pelisäännöt.

Kaupunki pitää tarkoituksenmukaisena järjestelynä työryhmän esitystä, että kunnan toiminta kilpailutilanteessa markkinoilla eriytetään tapahtuvaksi oikeudellisesti erillisessä yhteisömuodossa.

Kaupunki pitää tärkeänä, että kunnan muun kuin kilpailutilanteessa tapahtuvan palvelutoiminnan osalta kunnat voivat jatkossakin vapaasti päättää tavan, jolla ne järjestävät palvelunsa kuntalaisille. Tältä osin kaupunki viittaa työryhmän muistiossaan esittämään lähtökohtaan, että esityksen tarkoituksena ei ole puuttua kunnan erityislailla säädettyyn palvelujen järjestämisvastuuseen.

Selvyyden vuoksi kaupunki toteaa, että toimivien markkinoiden näkökulmasta kaupunki on muiden kuntien tavoin monipuolinen toimija, jonka toimilla on erilaisia vaikutuksia markkinoilla. Kunnat ostavat palveluja, tuottavat palveluja sekä toteuttavat elinkeinopolitiikkaansa erilaisin toimenpitein luoden edellytyksiä oman alueensa ja koko seudun elinkeinotoiminnalle ja laajemminkin. Kunnat voivat siten omilla toimillaan myös edistää kilpailullisten markkinoiden syntymistä ja olemassaoloa sekä ylläpitää ja edistää toimivaa kilpailua. Erityisesti kilpailun väheneminen markkinoiden keskittyessä ja kilpailullinen tasapaino pienten ja suurten yritysten välillä vaikuttavat markkinoiden toimivuuteen. On elinkeinoelämän ja kuntalaisten etu, että kysynnän ja tarjonnan keskinäinen suhde pysyy tasapainoisena, jotta myös tavaroiden ja palveluiden hinnat ja laatu pysyvät kohtuullisella tasolla ja niiden saatavuus on varmistettu.

Esityksen taloudellisista vaikutuksista

Tulonmenetysten korvaaminen

Yhtiöt ovat velvollisia maksamaan verotettavasta tulostaan yhteisöveroa kulloinkin voimassa olevan verokannan mukaisesti. Nykyinen yhteisöverokanta on 26 %. Kuntien elinkeinotoiminnastaan saama tulo puolestaan on tällä hetkellä verovapaata tai hyvin lievän verotuksen kohteena. Työryhmän esitys merkitsee, että kunnat menettävät tällä hetkellä verovapaita elinkeinotoiminnan tulojaan ja veronsaajana tältä osin tulee olemaan valtio.

Kaupungin alustavan selvityksen perusteella voidaan arvioida, että tulonmenetys Helsingille on pelkästään Helsingin Energian ja Helsingin Sataman nykyisten toimintojen yhtiöittämisen jälkeen toteutustavasta riippuen suuruusluokkaa 50–80 miljoonaa euroa, mikä vastaa kunnallisverotuloina yli puolta veroprosenttia. Tulonmenetys on siten kaupungintalouden ja palvelutuotannon rahoittamisen kannalta merkittävä. Luonnollisesti lopullinen verovaikutus riippuu yhtiön liiketoiminnasta syntyvän tuloksen lisäksi perustamisvaiheessa yhtiöön siirtyvän toiminnan laajuutta, siirtotapaa, arvoa sekä yhtiörakennetta ja pääomitusta koskevasta yhtiöittämisratkaisusta.

Kaupunki pitää työryhmän kannanoton mukaisesti välttämättömänä, että kaupungille yhtiöittämisvelvollisuudesta eli toiminnan verotuksellisen aseman muutoksesta aiheutuvat tulomenetykset korvataan täysimääräisesti. Ei ole perusteltua, että valtio saa muutoksesta verohyödyn. Työryhmä ei esitä miten ja mistä ajankohdasta lukien tulonmenetykset tulisi korvata.

Kaupunki ei hyväksy työryhmän esittämää näkemystä, että tulonmenetysten korvaamiseksi tehtävä selvitys ”voitaisiin tehdä aikaisintaan siirtymäajan ja muutaman toimintavuoden perusteella”. Kaupunki katsoo, että tulonmenetys tulee korvata perustettujen yhtiöiden tilinpäätösten perusteella vuosittain perustamisajankohdasta lukien ja maksaa suoraan yksittäiselle kunnalle kutakin tilivuotta seuraavan kalenterivuoden loppuun mennessä. Kaupungin näkemyksen mukaan tämä on kunta-valtio -suhteessa tasapuolista, kun otetaan huomioon, että kuntien yhtiöittämisvelvoitteensa perusteella perustamat yhtiöt tilittävät valtiolle toimintansa tuottamasta tulosta ennakkoveroa kuukausierissä heti yhtiömuotoisen toiminnan ensimmäisestä aloittamiskuukaudesta alkaen.

Vapautus varainsiirtoverosta

Työryhmä esittää vapautusta varainsiirtoverosta perustettaviin yhteisöihin luovutettavien käyttöomaisuusosakkeiden sekä kiinteistöjen ja niiden hallintaan oikeuttavien osakkeiden osalta.

Varainsiirtovapaus ei siis koskisi lakiesityksen sanamuodon mukaan yhtiöitettävään toimintaan liittyvien kaikkien osakkeiden siirtymistä, vaan vain esityksessä nimenomaisesti mainittuja osakkeita. Kaupunki katsoo, että kunnan toimintojen järjestely lain vaatimalla ja edellyttämällä tavalla ei saa aiheuttaa itse järjestelypakosta johtuvia veroseuraamuksia. Näin ollen myöskään vapautusta varainsiirtoverosta ei tulisi rajata vain esimerkiksi käyttöomaisuusosakkeisiin, vaan vapautuksen tulisi koskea muitakin osakkeita, jotka kunta pitää yhtiöitettävän toiminnan kannalta tarpeellisena siirtää perustettavaan yhtiöön.

Kaupunki pitää välttämättömänä, että vapautus varainsiirtoverosta toteutetaan työryhmän esityksen mukaisesti edellä esitetyin, siirtyviä osakkeita koskevin tarkennuksin. Ilman vapautusta verokustannus olisi Helsingille merkittävä. Kaupungin alustavan selvityksen perusteella voidaan arvioida, että pelkästään Helsingin Energian ja Helsingin Sataman yhtiöittämisten yhteydessä näihin yhtiöihin vastikkeellisesti luovutettavista osakkeista ja kiinteistöistä menevät varainsiirtoverot olisivat varovasti arvioiden suuruusluokkaa 70–80 miljoonaa euroa.

Esitys siirtymäajasta

Työryhmä esittää, että kunnan on viimeistään vuoden 2013 loppuun mennessä siirrettävä yhtiöittämisvelvollisuuden piiriin kuuluva toiminta hoidettavaksi erillisessä yhteisömuodossa tai järjestettävä toiminta muutoin siten, ettei toiminta vääristä kilpailua.

Kaupunki pitää välttämättömänä, että yhtiöittämisille annetaan vähintäänkin työryhmän esityksen mukainen siirtymäaika.Mikäli työryhmän esityksen mukainen yhtiöittämisvelvollisuus toteutuu, niin esimerkiksi Helsingissä yhtiöittämisten piiriin kuuluu tai saattaa kuulua liikelaitoksia, joista yksittäisen liikelaitoksen liikevaihto on suurimmillaan yli 700 miljoonaa euroa, tase 1,5 mrd euroa ja henkilöstömäärä yli 2000 henkilöä.

Varsinkin tällaisten liikelaitosten yhtiöittämisprosessit ovat kokemuksen mukaan monivaiheisia ja vaativia, sisältäen ainakin seuraavat vaiheet:

- perusselvitysvaihe: yhtiöittämistapavaihtoehdot taloudellisine tarkasteluineen, yhtiörakenteet, vero- ja tulossuunnitteluun liittyvien ennakkopäätösten hakeminen verottajalta ja tapauskohtaisesti myös keskusverolautakunnalta sekä valtion kirjanpitolautakunnalta, yhteydenpito muihin viranomaisiin,

- yksityiskohtainen yrityssuunnitteluvaihe: valitun yhtiöittämistavan toteuttamisen yksityiskohtainen suunnittelu (liiketoimintasuunnitelma, alkavan taseen muodostaminen, pääomitus, tulossuunnittelu, rahoitus, yt-menettely ja muut henkilöstöä koskevat järjestelyt jne.),

- hallinnollinen päätöksentekovaihe: yhtiöittämisen kunnan sisäinen hallinnollinen vaihe valmisteluineen on toteutettava kuntalain ja hallintolainsäädännön mukaisella tavalla. Helsingissä yhtiöittämisistä päättää kaupunginvaltuusto sitä edeltävien lautakunta/johtokunta- ja kaupunginhallitusesitysten pohjalta.

- yhtiön perustamisvaihe: rekisteröinti ja ilmoitukset muille viranomaisille, hallinnon järjestäminen ja mm. aikaa vievä sopijapuolten suostumusten hankkiminen kunnan nimissä ennen yhtiöittämistä tehtyjen sopimusten siirrolle yhtiölle.

Edellä esitetty huomioon ottaen kaupunki pitää työryhmän esittämää siirtymäaikaa perusteltuna.

Esityksen vaikutuksista henkilöstön asemaan

Työryhmä esittää, että sellaisen toiminnan yhtiöittäminen, jota kunnat harjoittavat lain voimaantullessa ja jonka ne joutuvat yhtiöittämään lain perusteella, katsottaisiin lain perusteella liikkeenluovutukseksi. Liikkeenluovutusta koskevia edellytyksiä ei tarvitsisi erikseen selvittää, vaan oikeudet ja velvollisuudet määräytyisivät liikkeen- luovutussäännöksien perusteella.

Kaupunki toteaa olevan omalta osaltaan selvää, että kaikki yhtiöittämiset katsotaan liikkeenluovutuksiksi riippumatta siitä, perustuvatko ne lakiesityksen mukaiseen velvollisuuteen vai ei. Omissa yhtiöittämisjärjestelyissään kaupunki on noudattanut liikkeenluovutuksen periaatteita riippumatta siitä, onko niihin ollut lain velvoite vai ei. Tämä on koskenut myös siirtyvän henkilöstön eläketurvaa.

Lakiesityksen yksityiskohdista

Kunnan toiminta kilpailutilanteessa markkinoilla (2 a §)

Työryhmä esittää, että lainkohdassa ei määriteltäisi tarkemmin, mitä tarkoitetaan kunnan toiminnalla kilpailutilanteessa markkinoilla, koska ”yleispätevää määrittelyä ei ole olemassa ja viime kädessä joudutaan kussakin yksittäistapauksessa tulkitsemaan, toimiiko kunta kilpailutilanteessa markkinoilla”.

Kaupunki toteaa, että työryhmän esittämä lakitekninen konstruktio, jossa ei määritellä, mikä on kunnan toimintaa kilpailutilanteessa markkinoilla ja jossa lainkohtaan liitetään vain esimerkkiluettelo siitä, millaisen toiminnan ei ainakaan katsota tapahtuvan kilpailutilanteessa markkinoilla, voi nostaa esille käytännön epävarmuustekijöitä, joihin saadaan lopullinen ratkaisu viime kädessä vasta tuomioistuintietä.

Tästä huolimatta kaupunki pitää työryhmän esittämää ratkaisua parempana ja lain soveltamisen kannalta käytännössä joustavampana kuin vaihtoehtoa, jossa pyrittäisiin tyhjentävästi määrittelemään kunnan toiminta kilpailutilanteessa markkinoilla. Sellainen ei ole käytännössä mahdollista.

Yhtiöittämisvelvollisuus

Työryhmä esittää myös säädettäväksi kunnan kilpailutilanteessa markkinoilla harjoittaman toiminnan organisaatiovelvoitteesta (”yhtiöittämisvelvollisuus”). Pykälän 1 momentissa säädettäisiin pääsäännöstä, jonka mukaan kunnan olisi siirrettävä kilpailutilanteessa markkinoilla harjoitettava toiminta yhtiölle, muulle yhteisölle tai säätiölle.

Tältä osin kaupungilla ei ole muuta huomauttamista kuin, että se pitää lakiteknisesti epäonnistuneena ilmaisua ”yhtiöittämisvelvollisuus”, kun kyse voi olla kilpailunalaisen toiminnan siirtämisestä säännöksen sanamuodonkin mukaan myös muuhun kuin yhtiömuotoon. Kaupunki esittää, että yhtiöittämisvelvollisuuden sijasta säännöksessä käytetään ilmaisua ”oikeudellinen eriyttämisvelvollisuus”, joka ilmaisuna paremmin vastaa tavoitetta kilpailunalaisen toiminnan eriyttämisestä kunnan muusta toiminnasta.

Esityksen mukaan säännöksessä ei puututtaisi kunnan toimialaan eikä määriteltäisi, mitä toimintaa kunta voi harjoittaa, vaan tältä osin säännöksessä viitattaisiin kuntalain 2 §:ään. Kuntalain 2 §:ssä määritellään kunnan toimiala. Lisäksi säännöksessä ei puututtaisi kunnan laissa säädettyyn palvelujen järjestämisvastuuseen. Kaupunki pitää näitä työryhmän esityksen lähtökohtia perusteltuina.

Kuntien yhteistoiminta

Pykälän 2 momentin 2 kohdassa säädettäisiin kuntien lakisääteisestä yhteistoiminnasta. Säännöksen mukaan kilpailutilanteesta markkinoilla ei olisi kyse, jos palveluja järjestetään kuntalain 76 §:ssä tarkoitettuna yhteistoimintana lakiin perustuvan yhteistoimintavelvoitteen perusteella omana toimintana. Palvelujen järjestäminen olisi rajattu sen alueen asukkaille ja muille, joille sen on lain perusteella järjestettävä palveluja. Työryhmän esityksessä mainitaan lakiin perustuvista yhteistoimintavelvoitteista esimerkkeinä erikoissairaanhoidon ja kehitysvammahuollon järjestäminen.

Työryhmän muistiossa todetaan lisäksi, että kun kyse on kuntien välisestä yhteistoiminnasta, oikeustila on kilpailuttamisvelvollisuuden osalta tällä hetkellä vakiintumaton. Jos tulevassa oikeuskäytännössä asetetaan tiukat vaatimukset kuntien väliselle yhteistoiminnalle, jotta se ei olisi kilpailuttamisvelvollisuuden alaista, yhteistoimintaan tulee liittymään kuntien kannalta riski yhtiöittämisvelvollisuudesta.

Helsingin kaupunki toteaa, että tällä voi muun ohessa olla vaikutusta pääkaupunkiseudun yhteistyöhön, koska kaikki nykyiset yhteistyöalat eivät perustu lakisääteiseen yhteistoimintavelvoitteeseen. Lainkohdan soveltamisen kannalta varsin kriittiseksi voi muodostua kysymys siitä, mitkä palvelut kuuluvat lakisääteisen yhteistoiminnan piiriin. Helsingin seudulla toimiva HUS-kuntayhtymä tuottaa jäsenkunnille esimerkiksi laboratoriopalveluja. Mikäli säännöstä tullaan tulkitsemaan niin, että ne eivät kuulu lakisääteisen yhteistoiminnan (erikoissairaanhoidon) piiriin, niin se vaikeuttaa jatkossa sopimista näiden palvelun tuottamisesta sairaanhoitopiirin ja jäsenkuntien yhteistyönä.

Kaupunki katsoo ensisijaisesti, että kuntien väliseen yhteistoimintaan ei tulisi lainkaan liittää yhtiöittämisvelvollisuutta, jos kyse on kunnan lakisääteisten palvelujen tuottamisesta. Viime kädessä kyse on siitä, hoitaako kunta palvelutuotannon yksin vai yhdessä muiden vastaavan palveluvelvoitteen omaavien kuntien kanssa.

Työryhmä toteaa, että valmisteilla oleva hallituksen esitys terveydenhuoltolaiksi sisältää useita säännöksiä, joiden perusteella kuntien ja kuntayhtymien on sovittava terveydenhuollon palvelujen työnjaosta (kuvantamis-, laboratorio- ja kuntoutuspalvelut). Lisäksi ne sisältävät ensihoidon ambulanssipalveluja koskevan säännöksen, jonka perusteella palo- ja pelastustoimi voi jatkossa tuottaa ambulanssipalveluja yhteistoimintasopimuksen perusteella.

Kaupunki pitää työryhmän näkemyksen mukaisesti joka tapauksessa välttämättömänä, että sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntöä tarkennetaan, jotta niissä palveluissa, joissa kunnalliselle palvelutuotannolle on erityisiä perusteita, kunta ja kuntayhtymä voisivat jatkossakin tuottaa palveluja, vaikka tehtävään liittyisi kilpailuneutraliteettiongelmia. Suomen terveydenhuoltojärjestelmän toimintaedellytysten turvaaminen ja kehittäminen edellyttävät tulevaisuudessakin, että kunnat ja sairaanhoitopiirien kuntayhtymät järjestävät ja tuottavat lakisääteiset terveyspalvelut. Yksityisen sektorin tärkeänä tehtävänä on täydentää julkisen terveydenhuollon palveluja. Esitetty siirtymäaika mahdollistaa kuntien ja kuntayhtymien ennen lain voimaantuloa kilpailutilanteessa markkinoilla harjoittaman toiminnan jatkamisen siirtymäaikana.

Lisäksi kaupunki toteaa, että ehdotetussa 2 a §:n 2 momentin 3 kohdassa mainitaan kuntalain 76 §:n mukainen kuntien välinen yhteistoiminta, jota harjoitettaisiin sidosyrityksen muodossa. Kuntalain 76 § ei kuitenkaan koske kuntien välistä yritysmuotoista yhteistoimintaa, vaan vain isäntäkuntaa, kuntayhtymää ja yhteistä viranhaltijaa.

Yhtiöittämisvelvollisuutta koskevista poikkeuksista (2 b §)

Yhtiöittämisvelvollisuutta koskevat poikkeukset koskisivat sellaisia tehtäviä, joissa kunnan voitaisiin katsoa toimivan kilpailutilanteessa markkinoilla, mutta toiminnan perusteella kunnalla ei olisi yhtiöittämisvelvollisuutta. Säännökseen sisältyvä poikkeusluettelo on esimerkinomainen eikä tyhjentävä.

Tältä osin kaupunki toteaa edellä 2 a §:n kohdalla esitetyn mukaisesti, että esimerkkipohjainen luettelo voi nostaa esille käytännön epävarmuustekijöitä, joihin saadaan lopullinen ratkaisu viime kädessä vasta tuomioistuintietä. Tästä huolimatta kaupunki pitää työryhmän esittämää esimerkkiluetteloon perustuvaa säätämistapaa parempana ja lain soveltamisen kannalta käytännössä joustavampana kuin vaihtoehtoa, jossa pyrittäisiin tyhjentävästi määrittelemään poikkeukset yhtiöittämisvelvollisuudesta. Sellainen ei ole käytännössä mahdollista.

Vähäinen toiminta

Pykälän 1 momentin 1 kohdan perusteella kunta voisi harjoittaa omana toimintanaan vähäistä toimintaa kilpailutilanteessa markkinoilla. Säännöksen perustelujen mukaan vähäiseksi toiminnaksi katsottaisiin toiminta, jolla ei olisi markkinavaikutuksia tai markkinavaikutus jäisi pieneksi. Työryhmä toteaa, että säännöstä tulisi tulkita tiukasti ja ottaen huomioon myös niin sanottu potentiaalinen markkinavaikutus eli vaikutus yksityisen toiminnan syntymiseen alalla. Laissa ei myöskään esityksen perustelujen mukaan kytkettäisi vähäisyyden määritelmää esimerkiksi liikevaihdon prosenttimääriin.

Kaupunki pitää lain soveltamisen kannalta ongelmallisena ilmaisua ”vähäinen” siitä huolimatta, että esityksen perusteluissa täsmennetään sen esimerkiksi tarkoittavan toiminnan ”satunnaisuutta” ja ”lyhytkestoisuutta”.

Kaupunki esittää, että ilmaisua ”vähäinen” täydennetään ilmaisulla ”satunnainen”. Tämä vastaisi paremmin säännöksen tarkoitusta ja osaltaan selkeyttäisi säännöksen soveltamista. Kunnan toiminta markkinoilla voisi olla siten ”vähäistä tai satunnaista”.

Tukipalvelujen myynti tytäryhteisöille

Pykälän 1 momentin 3 kohdan perusteella kunta voisi myydä tukipalveluja kuntakonserniin kuuluvalle tytäryhteisölle ilman, että kunnan katsottaisiin toimivan markkinoilla.

Esityksen perustelujen mukaan säännös on tarpeen, jotta kunnat voivat tehostaa kuntakonsernin palveluja hoitamalla niitä keskitetysti. Toiminnan keskittämisellä pyritään turvaamaan, että tehtävää hoidetaan kokonaistaloudellisesti tehokkaasti. Toiminta olisi rajattu tukipalveluihin.

Kaupunki pitää säännöstä konsernijohtamisen kannalta tarpeellisena ja välttämättömänä, mutta esitetyssä muodossa ongelmallisena kahdesta syystä.

Ensinnäkin säännös sinällään mahdollistaa kunnan kannalta sen tukipalvelujen myynnin tytäryhteisöille ilman, että tämä katsottaisiin kunnan toiminnaksi kilpailutilanteessa markkinoilla. Säännöksellä ei ole kuitenkaan käytännössä tavoiteltua vaikutusta, koska julkisen hankintayksikön asemassa oleva tytäryhteisö ei voi hankintalain tiukasti sanamuodon mukaisen tulkinnan mukaan hankkia kunnalta tällaisia tukipalveluja kilpailuttamatta ilman hankintalain mukaista suorahankintaperustetta muutoin kuin hankintalainsäädännön mukaisiin kynnysarvoihin saakka. Kaupunki toteaa, että työryhmäesitykseen ei sisälly vastaavaa hankintalainsäädännön muutosesitystä, jolla tehtäisiin julkisen hankintayksikön asemassa oleville tytäryhteisöille mahdolliseksi tukipalvelujen hankinta emokunnalta ilman kilpailutusta. Jotta säännös toimisi tavoitellulla tavalla, hankintalainsäädäntöä tulisi tältä osin muuttaa; varsinkin kun konsernirakenteen yleistyminen ja laajeneminen tuo väistämättä esiin entistä useammin tilanteita, joissa joudutaan arvioimaan hankintalain soveltamista kuntakonsernin sisällä myös tytäryhteisön omistajaltaan suorittamiin hankintoihin. Hankintalain tiukka sanamuodon mukainen tulkinta johtaa konsernin sisäisen ristiinomistuksen lisääntymiseen ja erilaisten kunnan ja sen tytäryhteisöjen yhdessä omistamien palveluyhtiöiden perustamiseen kuntakonsernin sisälle.

Toiseksi säännöskohdan ilmaisu ”tukipalvelut” on epämääräinen ja antaa mahdollisuuksia eri suuntiin meneville tulkinnoille. Säännöksen perustelujen mukaan tukipalveluja olisivat muun muassa kirjanpidon ja palkkahallinnon järjestäminen sekä tietojärjestelmät ja niiden ylläpitoa koskevien palvelujen myynti, siivous, arkistointi, kiinteistöhuolto sekä tilojen vuokraus ja myynti. Epäselväksi jää, sisältyisivätkö tukipalvelu-käsitteeseen myös esimerkiksi rakennuttamispalvelut, oikeudelliset asiantuntijapalvelut, koulutuspalvelut, kuljetuspalvelut, työterveyshuolto jne.

Esimerkiksi työterveyspalveluja tuottavien kuntien omien työterveyskeskusten ja vastaavien tulisi voida jatkossakin tuottaa palveluja yhtiöittämisvelvollisuuden piiriin kuuluvien ja tytäryhteisöiksi muuttuvien liikelaitosten nykyisille työntekijöille. Mikäli tämä ei olisi mahdollista, niin se merkitsisi, että nykyisessä virastomuodossa toimivat työterveysyksiköt menettäisivät pelkästään Helsingissä tuhansia työterveyshuollon asiakkaita ja joutuisivat sopeuttamaan toimintansa supistuvan volyymin mukaisiin resursseihin tai muuttamaan toimintansa yhtiömuotoon.

Mikäli työterveyspalvelut taas tulkittaisiin muuksi kuin tukipalveluksi, niin kunnan tulisi voida myydä tällaisia palveluita kunnan sidosyksikkönä toimivalle tytär- tai muulle yhteisöille kuntana samaan tapaan kuin sisäisessä kilpailutuksessa tai yhteistoiminnassakin. Niin myös kunnan osallistuminen sidosyksikön kilpailutukseen tulisi olla mahdollista.

Säännöksen selkeyttäminen ja vastaava hankintalainsäädännön muuttaminen on tarpeellista.

Palvelujen myynti sidosyksiköille

Pykälän 1 momentin 4 kohdan mukaan kunta voisi myydä palveluja sidosyksikölle tai -yritykselle. Sidosyksiköllä tarkoitetaan hankintalain 10 §:n mukaan erillistä oikeushenkilöä, jota kunta valvoo joko yksin tai muiden hankintayksiköiden kanssa samalla tavoin kuin omia toimipaikkojaan ja joka harjoittaa pääosin toimintaansa hankintayksiköiden kanssa. Palvelujen myyntiä ei olisi rajattu vain tukipalveluihin.

Tämän säännöskohdan osalta kaupunki toteaa saman kuin edellä tukipalveluja koskevan kohdankin osalta. Säännös sinällään mahdollistaa kunnan kannalta palvelujen myynnin sidosyksiköille ilman, että sitä katsotaan kunnan toiminnaksi kilpailutilanteessa markkinoilla. Säännöksellä ei ole kuitenkaan käytännössä tavoiteltua vaikutusta, koska julkisen hankintayksikön asemassa oleva sidosyksikkö ei voi hankintalain tiukasti sanamuodon mukaisen tulkinnan mukaan hankkia kunnalta palveluja kilpailuttamatta ilman hankintalainsäännön mukaista suorahankintaperustetta muutoin kuin hankintalainsäädännön mukaisiin kynnysarvoihin saakka. Kaupunki toteaa, että työryhmäesitykseen ei sisälly vastaavaa hankintalainsäädännön muutosesitystä, jolla tehdään julkisen hankintayksikön asemassa oleville sidosyksiköille mahdolliseksi palvelujen hankinta kunnalta ilman kilpailutusta. Jotta säännös toimisi tavoitellulla tavalla, hankintalainsäädäntöä tulisi tältä osin muuttaa; varsinkin kun konsernirakenteen yleistyminen ja laajeneminen tuo väistämättä esiin entistä useammin tilanteita, joissa joudutaan arvioimaan hankintalain soveltamista kuntakonsernin sisällä myös sidosyksikön omistajaltaan suorittamiin hankintoihin. Hankintalain tiukka sanamuodon mukainen tulkinta johtaa konsernin sisäisen ristiinomistuksen lisääntymiseen ja erilaisten kunnan ja sen tytäryhteisöjen yhdessä omistamien palveluyhtiöiden perustamiseen kuntakonsernien sisälle.

Kunnan osallistuminen sidosyksikön tarjouskilpailuun

Työryhmämuistion perusteluosassa todetaan, että poikkeussäännös ei mahdollistaisi kunnan osallistumista sidosyksikön järjestämään tarjouskilpailuun. Kun sidosyksikkö ei kuitenkaan määritelmällisestikään toimi kuin vähäisessä määrin markkinoilla, voidaan katsoa, että se on vain yksi kunnallisen toiminnan tai yhteistoiminnan järjestämismuoto. Kunnan tulisi voida myydä palveluita tällaiselle yksikölle kuntana samaan tapaan kuin sisäisessä kilpailutuksessa tai yhteistoiminnassakin. Niin myös kunnan osallistuminen sidosyksikön kilpailutukseen tulisi olla mahdollista.

Tilojen vuokraaminen

Pykälän 1 momentin 5 kohdan mukaan yhtiöittämisvelvollisuutta ei synny, jos kunta vuokraa toimitiloja pääasiassa käytettäväksi kunnan omassa toiminnassa ja kuntakonserniin kuuluville tytäryhteisöille tai käytettäväksi sellaisessa palvelutuotannossa, jonka tuotannon kunta on kilpailuttanut.

Säännöksen perustelujen mukaan säännöksen tarkoituksena on rajata toimintaa siten, että toiminnan tarkoitus tulisi olla pääasiassa se, että tilat ovat kunnan omassa ja tytäryhteisöjen käytössä tai sellaisen palvelutoiminnan käytössä, jonka kunta on kilpailuttanut. Viimeksi mainitulla on tarkoitus varmistaa, että kunta voi esimerkiksi kilpailutettaessa palveluja tarjota tiloja toiminnan harjoittajan käyttöön.

Kaupunki pitää säännöstä perusteltuna todeten kuitenkin, että samalla tavoin kuin esityksen eräissä muissakin kohdissa tähänkin säännöskohtaan sisältyy tulkinnoille tilaa jättävä ilmaisu ”pääasiassa”. Tältä osin esitykseen ei sisälly ilmaisua tarkentavia tulkintaperiaatteita.

Lisäksi kaupunki toteaa, että ehdotetussa 2 b §:n 1 momentin 5 kohdassa mainitaan, että kunta voi vuokrata toimitiloja käytettäväksi mm. kunnan omassa toiminnassa. Tällaisessa sisäisessä vuokraustoiminnassa on kyse tavanomaisesta omasta toiminnasta, joka on sallittu muutenkin.

Valvonta (8 §)

Pykälässä säädettäisiin kunnan kilpailutilanteessa markkinoilla harjoitettavan toiminnan valvonnasta. Valvontaviranomaisena toimisi esityksen mukaan aluehallintovirasto. Aluehallintovirastoja on kuusi.

Työryhmä toteaa, että valmistelussa selvitettiin vaihtoehtoisesti valvontatehtävän antamista kilpailuvirastolle. Tätä ei kuitenkaan esitetty, koska tehtävä olisi työryhmän mukaan edellyttänyt kilpailuviraston henkilöstöresurssien lisäämistä, jota ei pidetty todennäköisenä.

Kaupunki esittää, että kilpailuneutraliteetin valvonta keskitetään kilpailuasioiden asiantuntijaviranomaiselle eli kilpailuvirastolle (Kivi). Valtakunnallisena viranomaisena Kivi pystyy arvioimaan eri puolilla maata sijaitsevien kuntien toimintaa ja sen kilpailuneutraliteettivaikutuksia yhdenmukaisin perustein. Kivi on tehnyt tällaista arviointia sille osoitettujen toimenpidepyyntöjen johdosta jo aiemminkin. Myös muissa pohjoismaissa kilpailuneutraliteetin valvonta on keskitetty kilpailuvirastoa vastaavalle viranomaiselle.

Kilpailuneutraliteetin valvonta ei ole muutenkaan kunnan toiminnan rakenteen valvontaa. Pikemminkin se on sen valvontaa, toimiiko kuntaoikeushenkilö kilpailluilla markkinoilla vai ei. Sillä, millä tavoin toiminta on oikeushenkilön sisäisesti järjestetty, ei ole tässä arvioinnissa merkitystä, koska kilpailuneutraliteettivaikutukset ovat joka tapauksessa samat.

Valvonta on käytännössä jälkikäteisvalvontaa, koska toimivaltaisella viranomaisella tuskin on resursseja puuttua toimintaan esimerkiksi kesken vireillä olevan kilpailutuksen. Tästä syystä on hankalaa, että viranomaisen antaman kiellon (ja mahdollisen uhkasakon) suhde voimassa olevien sopimuksien soveltamiseen ja kiellon vaikutus niiden voimassa pysymiseen on lakiesityksessä käsittelemättä.

Aluehallintovirastojen päätöksiin haetaan muutosta alueelliselta hallinto-oikeudelta, joita on tällä hetkellä kahdeksan. Kivin päätöksiin haetaan muutosta markkinaoikeudelta. Myös oikeuskäytännössä on siksi sama eriytymisen riski kuin esitetyn mallin mukaisessa viranomaistoiminnassa olkoonkin, että Korkein hallinto-oikeus on joka tapauksessa viime kädessä huolehtimassa oikeuskäytännön yhtenäisyydestä.

Hinnoittelu (66 a §)

Ehdotetussa 66 a §:ssä edellytetään liiketaloudellista hinnoittelua toimittaessa kilpailutilanteessa markkinoilla. Ehdotetussa 2 b §:n 2 momentissa puolestaan todetaan, että kunnan osallistuminen oman kunnan järjestämään tarjouskilpailuun ei tapahdu kilpailutilanteessa markkinoilla. Kaupunki toteaa, että tästä voisi päätellä, ettei tällöin tarjottua palvelua tarvitse hinnoitella liiketaloudellisesti, mikä ei liene säännöksen todellinen tarkoitus. 66 a §:n viittauksen pitäisi siksi kohdistua pelkästään 2 b §:n 1 ja 3 momenttiin, ei koko pykälään.

Kirje valtiovarainministeriölle, pöytäkirjanote (ilman liitettä) kaikille virastoille ja liikelaitoksille.

Lisätiedot:
Olli Seppo, kaupunginkamreeri, puhelin 310 36135

LIITE

Kunnat ja kilpailuneutraliteetti -työryhmän muistio

ESITTELIJÄ Valtiovarainministeriön 19.11.2010 asettama Kunnat ja kilpailuneutraliteetti -työryhmä on saanut työnsä päätökseen ja työryhmä on luovuttanut esityksensä valtiovarainministeriölle 8.6.2010.

Työryhmän tehtävänä on ollut kartoittaa tarpeellisia lainsäädäntömuutoksia, joilla turvataan kilpailuneutraliteetin toteutuminen kuntien toimiessa markkinoilla ja tehdä tarvittavat ehdotukset kuntalain ja tarvittaessa muun lainsäädännön muuttamiseksi Destia -tapauksen sekä JULKI- työryhmän linjausten pohjalta. Lisäksi työryhmän tehtävänä oli selvittää ja tehdä mahdolliset ehdotukset siitä, millä perusteella kunta voi antaa palveluntuottajalle julkisen palvelunvelvoitteen eli selvittää
ns. SGEI -palvelujen pelisääntöjä.

Valmistelun taustalla on EU-komission Suomelle osoittama osittain kielteinen päätös (C 7/2006), joka koskee Tieliikelaitoksen (Destia Oy:n) saamaa valtiontukea. Komissio pitää kiellettynä valtiontukena liikelaitoksen konkurssisuojaa ja poikkeavaa verokohtelua.

Työryhmän toimikauden aikana EU-komissio antoi alustavan näkemyksen Helsingin kaupungin liikelaitoksena toimivan Palmian sekä yleensä kunnallisen liikelaitoksen asemasta sekä lainsäädäntömuutoksien lähtökohdista. Työryhmässä on otettu huomioon komission näkemyksessään esittämiä seikkoja.

Työryhmä esittää, että kunnan ja kuntayhtymän tulisi yhtiöittää kilpailutilanteessa markkinoilla harjoitettava toiminta. Yhtiöittämisvelvollisuudesta säädettäisiin kuntalaissa. Laissa säädettäisiin myös yhtiöittämistä koskevista poikkeuksista, toiminnan hinnoittelusta, toiminnan valvonnasta sekä tarkistettaisiin kuntalain liikelaitossäätelyä. Siirtymäsäännöksissä säädettäisiin henkilöstön asemasta sekä varainsiirtovapaudesta. Siirtymäsäännöksen mukaan kunnan tulisi yhtiöittää ennen lain voimaan tuloa harjoittama toiminta markkinoilla viimeistään vuoden 2013 loppuun mennessä.

Työryhmä on työssään pyrkinyt määrittelemään, mitä tarkoitetaan kilpailutilanteella markkinoilla. Viime kädessä tulkinta on kuitenkin tehtävä tapauskohtaisesti. Kilpailutilanteesta ei olisi kyse, jos kunta tuottaa palveluita vain omalle kunnalleen, eli kysymys olisi ns. sisäisestä liikelaitoksesta. Lisäksi kunnalla olisi oikeus osallistua kuntana oman kunnan järjestämään tarjouskilpailuun.

Laissa rajattaisiin eräitä tehtäviä, joita ei katsottaisi hoidettavan kilpailutilanteessa markkinoilla. Tärkeimmät rajaukset koskisivat kunnan toimintaa laissa säädetyn järjestämisvastuun perusteella tai lakisääteistä yhteistoimintaa niille, joille kunnan on palvelu järjestettävä sekä monopoliaseman perusteella tuotettavia palveluita.

Yhtiöittämisvelvollisuudesta ehdotetaan säädettäväksi lisäksi muutamia poikkeuksia, vaikka kunnan katsottaisiin toimivan kilpailutilanteessa markkinoilla. Kunta voisi edelleen toimia vähäisissä määrin markkinoilla sekä tuottaa tukipalveluita kuntakonserniin kuuluville tytäryhteisöille sekä palvelussuhteeseen liittyviä palveluja tytäryhteisöjen palveluksessa oleville henkilöille sekä laajemminkin palveluja sidosyksiköille.

Kunnan tuottaessa yhtiöittämispoikkeuksessa tarkoitettuja palveluja tai tavaroita kilpailutilanteessa markkinoilla, sen hinnoittelun tulisi perustua liiketaloudellisiin perusteisiin ja hinnoittelun valvonta kuuluisi aluehallintovirastoille.

Esityksessä ehdotetaan, että kunnan toiminnan valvonnasta vastaisivat aluehallintovirastot. Aluehallintovirastolla olisi toimivalta kieltää kuntaa harjoittamasta omana toimintanaan kilpailutilanteessa markkinoilla harjoitettua toimintaa ja hinnoittelemasta toimintaansa lain tarkoittamissa tilanteissa vastoin liiketaloudellisia perusteita. Aluehallintovirasto voisi tehostaa kieltoa uhkasakolla.

Kunnallisia liikelaitoksia koskevaa säätelyä ehdotetaan tarkistettavaksi siltä osin, ettei liikelaitosmuodossa voisi toimia kilpailutilanteessa markkinoilla. Vaikka liikelaitossäätelytarve suurimmaksi osaksi poistuukin, liikelaitossäätely on edelleen tarpeen esimerkiksi vesihuoltolaitoksen sekä kunnan sisäisen toiminnan organisoimisessa.

Työryhmä katsoi, että kunnille yhtiöittämisvelvollisuudessa eli toiminnan verotuksellisen aseman muutoksesta aiheutuvat tulonmenetykset tulisi korvata. Työryhmä ei kuitenkaan esitä, miten ja mistä ajankohdasta lukien kunnille tulisi korvata tulonmenetykset. Tulonmenetyksien suuruus on selvitettävä toteutettavien yhtiöittämisten perusteella. Tämän jälkeen on harkittava, miten tulonmenetykset tulisi korvata.

Työryhmän toinen tehtävä oli selvittää SGEI -palvelujen pelisääntöjä. Työryhmä katsoi, ettei sillä ole tässä vaiheessa edellytyksiä laatia selvitystä tai tehdä ehdotuksia julkisen palvelun velvoitteen asettamisen pelisäännöistä.

Työryhmän esitykseen liittyy kahden jäsenen eriävät mielipiteet ja yhden jäsenen lausuma.

Työryhmän esitys on laajalla lausuntokierroksella. Valtiovarainministeriö on pyytänyt työryhmän esityksestä mm. Helsingin kaupungilta lausunnon 16.8.2010 mennessä.

Työryhmän esitys on tarkoitus käsitellä eduskunnassa siten, että laki voisi tulla voimaan vuoden 2011 alusta lukien.

ILTAKOULUASIA: VUODEN 2011 TALOUSARVIOEHDOTUKSEN RAAMI - TILANNEKATSAUS TOIMINTAYMPÄRISTÖN MUUTOKSISTA, KAUPUNGIN TALOUDEN KEHITYKSESTÄ SEKÄ ENNUSTE VUODELLE 2010

Khs 2010-38

KJ Kaupunginhallitus päättänee merkitä saadun selvityksen tiedoksi.

Lisätiedot:
Saxholm Tuula, talousarviopäällikkö, puhelin 310 36250

Alustukset kaupunginjohtaja Jussi Pajunen, rahoitusjohtaja Tapio Korhonen, sosiaalijohtaja Paavo Voutilainen ja toimitusjohtaja Matti Toivola.

ESITTELIJÄ Päättäessään 29.3.2010 vuoden 2011 talousarvioehdotuksen raamista ja valmisteluohjeista kaupunginhallitus päätti, että elokuisessa iltakoulussa kokoukselle esitetään tuorein tieto toimintaympäristön muutoksista sekä kaupungin talouden kehityksestä ja ennusteesta vuodelle 2010.

VM:n tuoreimman suhdannekatsauksen mukaan maailmantalous näyttäisi olevan toipumassa rahoituskriisiä seuranneesta jyrkästä pudotuksesta. Kasvu tulee kuitenkin pitkään olemaan varsin maltillista verrattuna taantumaa edeltäviin aikoihin. Uhkana kasvulle nähdään edelleen rahoitusmarkkinoiden epävarmuus, etenkin kun epävarmuus kohdistuu etupäässä Suomen päävientimarkkinoille Eurooppaan.

Myös Suomen talous alkaa toipua nopeasta ja syvästä notkahduksesta asteittain vientikysynnän ja yksityisen kulutuskysynnän vetämänä. Työllisyys ei ole heikentynyt aiempien taantumien mukaisesti ja näyttääkin siltä, että työttömyysaste jää ennustettua matalammaksi sekä tänä että ensi vuonna.

Julkisen talouden rahoitusasema ehti kuitenkin taantuman seurauksena heikentyä merkittävästi ja heikkeneminen jatkuu edelleen. Valtio paikkaa menojen kasvua mittavalla lähes 9 miljardin velanotolla vielä ensi vuonna ja väistämättä edessä olevat menojen leikkaukset ja verojen korotukset jätetään seuraavien hallitusten tehtäväksi. Valtionvelka tulee nousemaan ensi vuonna 85 miljardiin euroon ja noin 46 % suhteessa bruttokansantuotteeseen.

Tiedot talouden ja työllisyyden kehityksestä Helsingissä ja Helsingin seudulla ovat samansuuntaisia.

Lievästi positiiviset tiedot talouden kehityksestä eivät ole muuttaneet kaupungin talouden tasapainoon taloussuunnitelmakaudella ja pidemmällä tähtäimellä vaikuttavia rakenteellisia tekijöitä. Viime vuosien muuta kuntakenttää korkeampana toteutunut toimintamenojen kasvu ja toisaalta pitkän aikavälin heikosti kehittynyt veropohja yhdistettynä kohonneeseen investointitasoon on ajanut Helsingin vaikeaan rahoitukselliseen epätasapainoon, josta ulospääsy tulee vaatimaan pitkäjänteistä ja tiukkaa taloudenpitoa. Vaikka talouskasvun käynnistymisestä on ennakoitua parempia merkkejä, ei pidemmän tähtäyksen ennakoitua suuremmasta talouskasvusta ole esitetty ennusteita. Rahoitusmarkkinoiden toimintaan liittyy edelleen riskejä.

Kaupunginhallituksen 29.3.2010 hyväksymän talousarvioehdotuksen 2011 raamin ja laatimisohjeiden perusoletukset ovat ennallaan. Helsingin ja koko kuntatalouden haasteena on toimintamenojen sopeuttaminen merkittävästi pienentyneeseen kansantalouden tuotantoon ja siitä seuraavaan verotulopohjaan. Tämä haaste ei poistu vaikka tulopohjan muutokset olisivat jonkin verran raamioletuksia paremmat. Kyseessä on pitkän aikavälin rakenteellinen muutos, johon koko kuntatalous joutuu sopeutumaan.

Hallintokunnat ovat tehneet talousarvioehdotuksensa pääsääntöisesti Khn antaman raamin puitteissa. Sosiaalitoimen osalta viimeisimmät ennusteet asiakasmäärien kehityksestä mm. päivähoidon osalta luovat painetta voimavarojen uudelleen kohdentamiseen sosiaalitoimen sisällä. Kaupungin kokonaismenokasvun hillitsemistavoitteen osalta tiettyjen palvelutarpeiden kasvu tarkoittaa voimavarojen vähentämistä väestöltään tai palvelutarpeiltaan vähenevissä palveluissa ts. käytännössä palvelutason tarkistamista.

Raamin 2011 yhteydessä esitetty lainanottotarve ei taloussuunnitelmakaudella eikä lähivuosina vähene. Rahoitusvajeen umpeen kurominen tulee väistämättä kestämään useita vuosia ja onnistuminen edellyttää sitä, että menokasvu saadaan taittumaan jo kuluvana vuonna. Toisen vuosineljänneksen pohjalta laaditun ennusteen mukaan tilanne ei näytä toivotulta. Menojen kasvuvauhti on edelleenkin liian korkea. Mm. henkilöstömenojen kasvu on ollut Helsingissä alkuvuodesta lähes 5 %, kun se Kuntaliiton 30.7.2010 tiedotteen mukaan on ollut kunnissa keskimäärin vain 1,5 %. Vaikuttaa siltä, että Helsinki ei ole muiden kuntien tapaan pystynyt tehostamaan toimintaansa.

Tuottavuuden kehittämistä ja hallinnon tehostamista tulee jatkaa. Näitä koskevia toimenpiteitä sisältyy hallintokuntien talousarvioehdotuksiin. Kuitenkin julkisten hyvinvointipalvelujen kansalliset ja Helsingin palvelutuotannon tuottavuusluvut osoittavat edelleenkin tuottavuuden laskua, vaikka tuottavuutta parantavia toimenpiteitä on tehty pitkään. Valtiovarainministeriö käyttää julkisen rahoitusvajeen arvioinnissa hyvinvointipalvelujen tuottavuuskehityksestä 0 %:n oletusta. VM:n mukaan jo vuosittainen 0,25 % tuottavuuden lisäys on niin haastava, että sitä ei voi käyttää julkisen talouden tulevaisuusskenaarioiden lähtöoletuksena. Vaikka palvelutuotannon ja hallinnon tuottavuuden aleneminen saataisiin pysäytettyä ja pidettyä tuottavuus edes ennallaan, ei se tuo helpotusta kaupungin menopaineisiin.

Arvioitaessa kaupungin talouskehityksessä eri skenaarioilla voidaan Helsingin rahoituksellisen aseman kehittymisvaihtoehdot tiivistää kolmeen vaihtoehtoon. (1) Viime vuosina toteutuneen kuntien yleisen korkean menotason (4-6 %) jatkuessa kaupunki ajautuu jatkuvaan lainanottoon ja lainamäärän kestämättömään kasvuun. (2) Sitoutuminen koko vuosikymmenen kestävään kansallisesti esitettyyn ja hyvin haasteellisena pidettyyn 2,5 % menokasvuun, investointitason leikkaukseen ja tulojen lisäämiseen johtaa silti lainakannan kasvuun vuosikymmenen jälkipuoliskolle asti. Tämä vaihtoehto edellyttää vähintään aiemmin ennustetun mukaista mittavaa lainanottoa tulevina vuosina. (3) Vain erittäin tiukalla, selkeästi palvelutasoa alentavalla, esimerkiksi virastojen 1,0 %:n menokasvulla ja merkittävästi suunniteltua alhaisemmalla investointitasolla velanottoa voitaisiin vähentää jo taloussuunnitelmakaudella ja talouden epätasapainoista tilannetta olisi mahdollista korjata jo lähivuosina.

Skenaarioiden pohjalla ovat valtiovarainministeriön oletukset kuntien tulevasta verotulokehityksestä. Riskeinä ovat pääkaupunkiseudun kannalta lisäksi muun Suomen rahoituksellisesti vielä heikompi kehitys, jota tasapainottamaan saatetaan esittää lisää verotulojen siirtoa Helsingin seudulta muualle Suomeen tilanteen tasapainottamiseksi. Lisäksi on otettava huomioon, että Kuntaliiton kuntapalvelujen pelastusohjelmassa ja valtiovarainministeriön esittämissä laskelmissa esitetyllä 2,5 % menokasvulla ei päästä kuntatalouden tasapainoon ilman lisärahoitusta. Tällaista lisärahoitusta ei ole näköpiirissä. Uudessa Kiviniemen hallituksen ohjelmassa esitetään kahdelle tulevalle vaalikaudelle ulottuvan suunnitelman laatimista julkisen talouden vakauttamiseksi, mikä toteutuessaan merkitsisi kunnille jonkinlaista sitovaa menokehystä.

Maaliskuisen raamipäätöksen jälkeen tehty investointiohjelman tarkastelu on osoittanut, että korkean investointitason rahoitusvaikutusten ohella investointien käyttötalousvaikutuksia on arvioitu puutteellisesti. Investointiohjelman mukainen palveluhallintokuntien tilojen kasvu näyttää ylittävän väestökasvun merkittävästi ja toteutuessaan investointiohjelman mukaiset tilakustannukset söisivät kaiken liikkumavaran pitkälläkin aikavälillä. Em. johdosta on välttämätöntä, että investointiohjelmaa kokonaisuudessaan tarkistetaan merkittävästi alaspäin. Tämä tarkoittaa joistakin investoinneista luopumista, joidenkin kohteiden myöhentämistä, osittain pysyvää laatu- ja varustetason alentamista sekä toteutustapojen tarkistamista. Palveluverkkotarkastelulta ei voida välttyä jatkossakaan.

Kaupungin tulevaan tulopohjaan liittyviä riskitekijöitä ovat lisäksi Helsingin Energian mahdollisen yhtiöittämisen vaikutukset, ilmastonmuutoksen torjunnan kustannukset ja valtion vuoden 2011 talousarvion energiaratkaisut.

Kuullaan alustukset toimintaympäristön muutoksista, talouden kehityksestä sekä ennuste vuodelle 2010.

LAUSUNTO SISÄASIAINMINISTERIÖLLE HALLITUKSEN ESITYKSESTÄ LAIKSI ULKOMAALAISLAIN MUUTTAMISESTA

Khs 2010-1332

SJ Kaupunginhallitus päättänee antaa sisäasiainministeriölle seuraavan lausunnon:

Sisäasiainministeriön valmistelemassa hallituksen esityksessä esitetään ulkomaalaislakia muutettavaksi niin, että täysi-ikäisen Suomen kansalaisen vanhempi voisi saada tietyissä tapauksissa oleskeluluvan, vaikka hän ei kokonaisuudessaan täyttäisi ulkomaalaislain 50 §:n 2 momentissa asetettuja edellytyksiä. Mainitun säännöksen mukaan jatkuva oleskelulupa myönnetään Suomessa asuvan Suomen kansalaisen muulle omaiselle kuin perheenjäsenelle, jos oleskeluluvan epääminen olisi kohtuutonta sen vuoksi, että 1) asianomaisten on Suomessa tarkoitus jatkaa aikaisemmin viettämäänsä perhe-elämää tai että 2) omainen on täysin riippuvainen Suomessa asuvasta Suomen kansalaisesta. Oleskelulupa voitaisiin jatkossa myöntää myös hakijan perhesuhteista ja elämäntilanteesta tehtävän kokonaisarvioinnin perusteella. Lisäksi edellytettäisiin, että hakijan toimeentulo on turvattu. Tätä edellytystä ei ole asetettu 50 §:n 1 ja 2 momenteissa.

Kaupunginhallitus pitää hallituksen esityksen tavoitetta hyvänä, ja katsoo, että muutosesitystä perustelevat inhimilliset ja yksilölliset ja perhesyyt. Esitetty muutos on kuitenkin osittain vaikeasti tulkittavissa. Lisäksi sen taloudelliset vaikutukset tulevat olemaan merkittävät niissä kunnissa, joihin maahanmuutto keskittyy.

Voimassa olevaa ulkomaalaislain 50 §: 2 momenttia on tulkittu tiukasti. Hallituksen esityksen perusteluilla tulee jo tämän vuoksi olemaan huomattava tulkintoja ohjaava merkitys. Hallituksen esityksen perusteluiden sanamuotoja olisi syytä tarkentaa ja käyttää esimerkiksi laitoshoidon tarpeen sijasta termiä pitkäaikaishoidon tarve (HE s. 14).

Oleskeluluvan saaminen ehdotetun 50 §:n 3 momentin nojalla edellyttää hakijan olevan täysi-ikäisen lapsensa huolenpidon tarpeessa niin, ettei hän enää selviä jokapäiväisestä elämästä yksin. Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan oleskelulupaa ei myönnetä, jos hakija on laitoshoidon tai kokopäiväisen ulkopuolisen avun tarpeessa. Tilanne arvioidaan oleskelulupahakemusta ensimmäistä kertaa myönnettäessä. Hallituksen esityksessä käydään läpi ikääntyvien henkilöiden terveydenhuollosta aiheutuvia kustannuksia, ja todetaan, että merkittävimmät kustannukset Suomeen vakituisesti muuttavan vanhuksen osalta syntyvät terveyden- ja vanhustenhuollon menoista. Esityksessä ei kuitenkaan erikseen käsitellä jatkoluvan myöntämisen terveydellisiä edellytyksiä.

Oleskeluluvan myöntäminen ehdotetun 50 §:n 3 momentin nojalla edellyttää myös, niin kuin edellä todettiin, että hakijan toimeentulo on turvattu. Jos oleskeluluvan hakijalla ei itsellään olisi riittäviä tuloja, niin arvioinnissa voidaan esityksen mukaan ottaa huomioon myös perheenkokoajan tulot. Suuntaa-antava toimeentulotaso olisi sama kuin nykyisin. Tältäkin osin arvio tehdään oleskelulupaa ensimmäisen kerran myönnettäessä. Hallituksen esityksessä ei oteta kantaa siihen, edellyttääkö jatkoluvan myöntäminen vastaavaa toimeentulon tasoa.

Jatkuva oleskelupa myönnetään aluksi määräaikaisena ja edellyttää jatkoluvan hakemista. Ulkomaalaislain 54 §:n 1 momentin mukaan uusi määräaikainen oleskelulupa myönnetään, jos edellytykset, joiden perusteella ulkomaalaiselle myönnettiin edellinen määräaikainen oleskelulupa, ovat edelleen voimassa. Kun vanhemman oleskelulupa on nyt kytketty perheenkokoajan tuloihin, niin hallituksen esityksestä tulisi ilmetä, mikä merkitys toimeentulotasovaatimuksella ja erityisesti perheenkokoajan tuloilla on jatkolupaa harkittaessa. Samaten tulisi käsitellä tilannetta, jossa Suomessa lapsensa luona jo vuoden tai kaksi asunut vanhempi tarvitsee tilapäistä tai pitkäaikaista laitoshoitoa.

Kaupunginhallitus toteaa vielä, että lainsäädäntömme turvaa lakiesityksen tarkoittamille maahanmuuttajille täysivaltaiset ja yhtäläiset oikeuden sosiaali- ja terveyspalveluihin sekä toimeentulotukeen muiden kunnassa asuvien kanssa. Vaikka oleskelulupaa ensimmäisen kerran myönnettäessä voidaan kiinnittää huomiota perheenkokoajan tuloihin, ei maahanmuuttajavanhemman täysi-ikäisiä lapsia voida velvoittaa huolehtimaan vanhemmistaan kantaväestöstä poikkeavalla tavalla. Perheenkokoajan tosiasialliset mahdollisuudet pitää huolta vanhemmastaan voivat myös ratkaisevasti heiketä esimerkiksi sairauden tai työttömyyden vuoksi.

Ehdotettu uudistus lisännee selvästi myönnettävien oleskelulupien määrää ja sitä kautta sosiaali- ja terveyspalvelujen käyttöä. Tähänastiset arviot maahanmuuttajien palvelujen käytöstä viittaavat siihen, että palvelujen käyttö olisi muuta väestöä vähäisempää. Ilmiö voi kuitenkin olla ohimenevä ja johtua osittain palvelujärjestelmän huonosta tuntemisesta.

Maahanmuuttajaväestö keskittyy pääkaupunkiseudulle, ja etenkin Helsinkiin, joten esitetyllä lakimuutoksella on merkittäviä vaikutuksia kaupungin talouteen. Vanhustenhuollon kustannukset muodostavat jo nyt merkittävän osan kunnan taloudesta ja tällä uudistuksella lisätään kustannuspaineita. Kaupunginhallitus pitääkin välttämättömänä, että viimeistään tässä yhteydessä valtion ja kuntien välinen rahoitusvastuun jakautuminen otetaan uuteen tarkasteluun. Muutosehdotuksen toteutuminen edellyttää, että valtio ottaa vastuun muutoksen kustannusvaikutuksista. Lainsäädäntötyössä pitää myös päästä laajempiin kokonaisuuksiin niin, ettei keskeisiä lakeja muutettaisi lyhyin väliajoin, eritahtisesti niin kuin nyt on tapahtunut.

Pöytäkirjanote sisäministeriölle, myös sähköisenä osoitteisiin hare(at)intermin.fi ja maahanmuutto-osasto(at)intermin.fi, sekä talous- ja suunnittelukeskukselle, henkilöstökeskukselle, terveyskeskukselle ja sosiaalivirastolle.

Lisätiedot:
Mickwitz Leena, kaupunginsihteeri, puhelin 310 36054

LIITTEET	Liite 1	Sisäasiainministeriön lausuntopyyntö 6.7.2010 ja hallituksen esitys
	Liite 2	Lausunto sisäasiainministeriölle hallituksen esityksestä... Päätöshistoria

ESITTELIJÄ Asian johdosta on saatu talous- ja suunnittelukeskuksen (30.7.2010), henkilöstökeskuksen (9.7.2010), terveyskeskuksen (9.7.2010) ja sosiaaliviraston (8.7.2010) lausunnot, jotka sisältyvät tämän asian liitteenä 2 olevaan päätöshistoriaan. Lausunnoissa on suhtauduttu uudistuksen tavoitteisiin myönteisesti, mutta korostettu pääkaupunkiseudun erityisasemaa ja sitä kautta syntyviä kustannuspaineita. Lausunnoissa esitetyt keskeiset havainnot on pyritty tiivistetysti sisällyttämään lausuntoehdotukseen. Lisäksi lausuntoehdotuksessa on käsitelty jatkoluvan myöntämistä tilanteessa, jossa olosuhteet ovat muuttuneet sen jälkeen, kun oleskelulupa myönnettiin ensimmäisen kerran.

LAUSUNTO UUDENMAAN ELINKEINO-, LIIKENNE- JA YMPÄRISTÖKESKUKSELLE ASUNTO OY SIMONLINNA POIKKEAMISHAKEMUKSESTA

Khs 2010-1091

KAJ Kaupunginhallitus päättänee antaa Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle Asunto Oy Simonlinnan poikkeamishakemuksesta seuraavan puoltavan lausunnon:

Asunto Oy Simonlinna pyytää (30.3.2010) poikkeamislupaa 4. kaupunginosan (Kamppi) korttelin nro 68 tontille nro 12 (Simonkatu 12).

Hakijan tarkoituksena on, että rakennuksen ensimmäisen kellarikerroksen tilat muutetaan kuntokeskuksen kunto- ja liikuntasalitiloiksi sekä pesu- ja pukuhuonetiloiksi.

Hakija perustelee hakemustaan sillä, tila on ollut huonekalumyymälän alakertana ja että tilaan avautuu ikkunat kadulta ja että tila sopii sijainniltaan ja ominaisuuksiltaan hyvin kuntosalitoimintaan. Katutasossa oleva ja kadulle avautuva liiketila toimii asiakaspalvelutilana ja kahvilana sekä keskuksen henkilökunnan työtiloina.

Hakemus ylittää asemakaavan mukaisen rakennusoikeuden (12 451 k-m²) 1159 k-m²:lla (9,3 %:n ylitys). Rakennus on suojeltu kaupunkikuvallisesti ja kulttuurihistoriallisesti arvokkaana merkinnällä sr-2. Haettu toimenpide on vastoin voimassa olevaa asemakaavaa ja siten vastoin maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momenttia.

Selostus Helsingin yleiskaava 2002:ssa alue kuuluu keskustatoimintojen alueeseen sekä yleiskaavan kävelykeskusta-alueeseen.

Tontilla on voimassa 26.11.1997 vahvistettu asemakaava nro 10519, jossa tontti on merkitty liike-, toimisto- ja asuinrakennusten korttelialueeksi (KA). Tontin rakennusoikeus on 12451 k-m². Rakennus on suojeltu kaupunkikuvallisesti ja kulttuurihistoriallisesti arvokkaana merkinnällä sr-2.

Tilassa toiminut huonekalumyymälä on muuttanut pois ja tila on tyhjänä.

Osallisten kuuleminen Hakemuksesta on tiedotettu naapureille kaupunkisuunnitteluviraston asemakaavaosaston kirjeellä (28.4.2010). Heille on varattu tilaisuus kirjallisen muistutuksen tekemiseen. Muistutuksia ei ole esitetty. Laajempi kuuleminen ei ole tarpeen, koska poikkeamisella ei ole vaikutuksia laajemmalle.

Lausunto Poikkeamisen erityinen syy on liikekeskustan kehittäminen ja olemassa olevan rakennuksen tarkoituksenmukainen käyttö ja hyödyntäminen sekä elinkeinoelämän toimintaedellytysten parantaminen.

Haettu toimenpide ei aiheuta haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle taikka alueiden käytön muulle järjestämiselle, eikä vaikeuta luonnonsuojelun taikka rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista. Haettu toimenpide ei myöskään johda vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen eikä muutoin aiheuta merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Kaupunginhallitus puoltaa hakemusta.

Pöytäkirjanote Uudenmaan elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskukselle, rakennusvalvontavirastolle ja kaupunkisuunnitteluvirastolle.

Lisätiedot:
Saarinen Erja, apulaiskaupunginsihteeri, puhelin 310 36102

LIITTEET	Liite 1	Ympäristökartta (Kampin tontti 68/12)
	Liite 2	Asemapiirros (Kampin tontti 68/12)
	Liite 3	Lausunto Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle Asunto Oy Simonlinna poikkeamishakemuksesta - päätöshistoria

ESITTELIJÄ Asunto Oy Simonlinna pyytää (30.3.2010) poikkeamislupaa 4. kaupunginosan (Kamppi) kortteli nro 68 tontille nro 12 (Simonkatu 12).

./. Ympäristökartta ja asemapiirros ovat tämän asian liitteinä.

Hakijan tarkoituksena on, että rakennuksen ensimmäisen kellarikerroksen tilat muutetaan kuntokeskuksen kunto- ja liikuntasalitiloiksi sekä pesu- ja pukuhuonetiloiksi.

./. Kaupunkisuunnitteluvirasto on 18.5.2010 antanut asiassa lausunnon, joka löytyy kokonaisuudessaan päätöshistoriasta (Liite 3).

Poikkeamisen erityinen syy on liikekeskustan kehittäminen ja olemassa olevan rakennuksen tarkoituksenmukainen käyttö ja hyödyntäminen sekä elinkeinoelämän toimintaedellytysten parantaminen.

Esittelijä puoltaa hakemusta.



Kokousaika	9.8.2010 klo 16
Kokouspaikka	Kaupungintalon ravintola

LIITTEET	Liite 1	Helsingin Suomalaisen Yhteiskoulun laina-anomus 26.4.2010
	Liite 2	Lainan myöntäminen Helsingin Suomalaisen Yhteiskoulun Osakeyhtiölle...-päätöshistoria

LIITTEET	Liite 1	Xxxx Xxxxxxxxxxx kirje 10.1.2010
	Liite 2	Xxxx Xxxxxxxxxxx oikaisuvaatimus...-päätöshistoria