PROS-järjestelmän käyttämä mallipohja

LAUSUNTO HELSINGIN HALLINTO-OIKEUDELLE KLUUVIN TONTTIEN 96/1, 4, 29 JA 30 (MM. MAKKARATALO) YM. ALUEIDEN ASEMAKAAVAN MUUTOSTA VASTAAN TEHDYISTÄ VALITUKSISTA (NRO 11390)

Khs 2002-2036

Kaupunginvaltuusto hyväksyi 26.10.2005 (asia nro 6) 2. kaupunginosan korttelin nro 96 tonttien nro 1, 4 ja 29 tason -17.0 yläpuolisen alueen ja tontin nro 30 tason -9.0 yläpuolisen alueen sekä Keskuskadun katualeen tason -9.0 yläpuolisen alueen ja Kaivokadun katualueen tason +2.5 yläpuolisen alueen asemakaavan muutoksen kaupunkisuunnitteluviraston asemakaavaosaston 24.2.2005 päivätyn ja 16.6.2005 muutetun piirustuksen nro 11390 mukaisena.

Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarinen ja Kiinteistö Oy Aleksanterinkatu 17 yhdessä ja Aikatalo Oy erikseen hakevat muutosta Helsingin hallinto-oikeudelta kaupunginvaltuuston päätökseen. Valitukset ovat samansisältöisiä.

./. Valitukset ovat esityslistan tämän asian liitteenä.

Helsingin hallinto-oikeus pyytää (9.12.2005) kaupunginvaltuuston lausuntoa valituksen johdosta.

Kaupunginkanslian oikeuspalvelut lausuu (12.1.2006) asiassa kaupunkisuunnitteluviraston kanssa yhteistyönä valmisteltuna lausuntona seuraavaa.

Valituksen pääasiallinen sisältö

Valittajat ovat vaatineet kaavapäätöksen kumoamista kuntalain 90 §:n 2 momentin 1–3 kohtien perusteella. Valittajien mukaan asia tulee palauttaa uudelleen käsittelyyn siten, että kaava-aluetta laajennetaan ja asiassa tehdään lisäselvitykset laajennetun alueen maanalaisten liikenne- ja huoltojärjestelyjen osalta. Asianosaisten tulee sopia pysäköinti- ja huoltoalueiden teknisestä toteuttamisesta ja kustannusten jakaantumisesta.

Valittajat ovat viitanneet kaavakäsittelyn aikana esittämiinsä kannanottoihin, joiden mukaan kaava-alue on liian suppea ja kaavasuunnittelu on jäänyt keskeneräiseksi. Keskuskadun muuttaminen kävelykaduksi siten, kiinteistöyhtiöiden kulku- ja huoltoyhteys maanalaisiin pysäköinti- ja huoltotiloihin nykyisessä muodossaan estyy, on niin merkittävä asia, että kaavasuunnittelu olisi tullut ulottaa koskemaan myös valittajien kiinteistöjä. Saman kaava-alueen sisällä olevien osapuolten tasavertainen kohtelu olisi tullut huomioida.

Valituksen laillisuus ja valitusoikeus

Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) 188 §:n mukaan kaavapäätöksestä valitetaan hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään, eli 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Asianosaisten katsotaan saavan päätöksestä tiedon silloin, kun päätös asetetaan yleisesti nähtäville. Päätös on asetettu nähtäville 4.11.2005. Valitukset on jätetty hallinto-oikeuteen 5.12.2005. Valitukset on siten tehty määräajassa oikealle viranomaiselle. Valittajilla on asiassa lain mukaan valitusoikeus.

Lausunto valituksen johdosta

Oikeuspalvelut viittaa asiassa valtuuston päätöksessä ja kaupunkisuunnittelulautakunnan esityksissä kaupunginhallitukselle 10.3.2005 ja 16.6.2005 lausuttuun ja toteaa, että hallinto-oikeudelle annettavassa lausunnossa tulisi pyytää valitusten hylkäämistä ja jättämistä tutkimatta jäljempänä esitettävin perustein. Kaavapäätös on lain mukainen.

Asemakaavamuutoksen sisältö

Makkaratalon (Kluuvin korttelin 96 tontit 1, 4 ja 29) ja Hermeksen (tontti 30) tonttien keskiosiin ja maan alle, käytöstä poistuvien huolto- ja varastotilojen paikalle, rakennetaan uutta myymälä- ja toimistotilaa sekä lasikatteisia jalankulkutiloja. Jalankulkureittejä parannetaan korttelin katutasossa ja Asematunnelissa.

Makkaratalo suojellaan siten, että nykyiset ajorampit voidaan poistaa. Rakennuksen makkaran alainen seinälinja palautetaan Keskuskadun alkuperäiseen linjaan.

Makkaratalo ja Hermeksen kiinteistö liitetään keskustan maanalaiseen huolto- ja pysäköintijärjestelmään. Korttelialueen pysäköintipaikat siirretään yleiseen maanalaiseen pysäköintilaitokseen.

Keskuskatu muutetaan kävelykaduksi ja ajorampit poistetaan. Ensi vaiheessa säilyy Ateneumin kohdan pohjoinen ajoramppi, joka muutetaan kaksisuuntaiseksi. Ramppi voidaan poistaa siinä vaiheessa, kun korttelin 97 WTC- kiinteistö, Keskuskatu 7 ja Aikatalo ovat liittyneet keskustan maanalaiseen huoltojärjestelmään.

Asemakaavan mukaisen rakentamisen ja Keskuskadun kävelykadun toteuttaminen on mahdollista vain, mikäli samanaikaisesti toteutetaan keskustan maanalaiset huolto- ja pysäköintitilat.

Kaava-alueen laajuus Valittajien mukaan asemakaava-alue on liian suppea ja kaava-aluetta tulee laajentaa käsittämään valittajien kiinteistöt.

Oikeuspalvelut toteaa, että asemakaava-alue on osa laajaa samanaikaisesti laadittua Helsingin keskustaa koskevaa asemakaavakokonaisuutta keskustan kaupunkirakenteen kehittämiseksi. Tähän kuuluvat voimassa olevat keskustan huoltoliikenteen ja pysäköinnin asemakaava nro 11300 ja Keskuskadun eteläosan asemakaava nro 11365 sekä Aktia Säästöpankin asemakaava nro 11418 (kaupunginvaltuusto 1.2.2006) ja Makkaratalon asemakaava nro 11390. Keskustan maanalaisen huoltoliikenteen ja pysäköinnin asemakaava käsittää myös valittajien kiinteistöt.

Asemakaava luo edellytykset ajanmukaisten huolto- ja pysäköintitilojen muodostamiselle keskustakiinteistöjen alle sekä kiinteistöjen kehittämiselle, kun nykyiset tilat voidaan ottaa muuhun käyttöön. Maanalainen asemakaava luo edellytykset kävelykeskustan muodostamiselle, kun huoltoajoyhteyksistä ja ajoluiskista katutasosta käsin voidaan luopua.

Korttelialueita koskevan asemakaava-alueen laajentaminen valittajien kiinteistöjen alueelle ei ole ollut tässä yhteydessä tarpeellista, koska kiinteistöjen tiloja voidaan pitää nykyisessä käytössä. Valittajien kiinteistöjen voimassa olevat asemakaavat säilyvät ennallaan ja kiinteistöjä voi edelleen käyttää ja kehittää asemakaavojen mukaisesti.

Keskustan asemakaavasuunnitelmat laaditaan yhteistyössä kiinteistönomistajien kanssa. Asemakaavamuutoksen laatiminen valittajien tonteille tulee ajankohtaiseksi vasta kiinteistönomistajien aloitteiden pohjalta ja edellyttää kiinteistönomistajilta omia suunnitelmia ja kehittämistoimia.

Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) mukaan kaavoittaja laatii muutoksia asemakaavoihin kaupungin kehityksen ja maankäytön ohjaustarpeen sitä edellyttäessä. Kaava-alueen laajuus määräytyy mm. maankäytön ohjaustarpeen perusteella. Kysymyksessä oleva alue muodostaa maankäytön suunnittelun kannalta tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden, joka täyttää MRL 54 §:ssä asemakaavalle asetetut sisältövaatimukset. Kunnallisvalitusmenettelyssä ei voida vaatia kaavaa kumottavaksi perusteella, joka kuulu kaavoittajan tarkoituksenmukaisuusharkintaan.

Ajoyhteydet kiinteistöjen huolto- ja pysäköintitiloihin ja tilojen käyttäminen

Valituksissa on katsottu, että Keskuskadun muuttaminen kävelykaduksi estää ajoyhteydet nykyisessä muodossaan valittajien nykyisiin maanalaisiin huolto- ja pysäköintitiloihin. Asemakaavasuunnittelu on jäänyt keskeneräiseksi, mikä saattaa estää nykyisten pysäköinti- ja huoltotilojen käytön kokonaan. Kaivokadulle suuntautuva kaksisuuntainen ajoyhteys on vain välivaihe. Lopullinen ratkaisu tulee valittajan mukaan suunnitella jo tässä vaiheessa.

Oikeuspalvelut toteaa, että Keskuskadun muuttaminen kävelykaduksi ei estä ajoyhteyksiä valittajien nykyisiin maanalaisiin huolto- ja pysäköintitiloihin. Ainoa muutos on korttelin kellaritilojen kaupungin katualueella olevan ajoyhteyden muuttaminen kaksisuuntaiseksi Kaivokadulta käsin liikennöitäväksi. Kaupunkisuunnitteluviraston liikennesuunnitteluosasto on asemakaavan muutoksen rinnalla laatinut asiasta liikennesuunnitelmaluonnoksen ja selvityksen, jonka mukaan ratkaisu on liikenteellisesti toimiva. Ratkaisusta on neuvoteltu Eläkevakuutusyhtiö Ilmarisen kanssa.

Asemakaava kuvaa tavoitetilanteen Keskuskadun kävelykadun osalta siinä tilanteessa, kun korttelin 97 huolto- ja pysäköintijärjestelyt siirtyvät maanalaisiin tiloihin. Keskuskadun käynnissä olevan katusuunnittelun yhteydessä laaditaan Keskuskadulle yksityiskohtaiset liikennesuunnitelmat korttelin nykyisten huolto- ja pysäköintiliikennetilojen kaksisuuntaisesta Kaivokadulle suuntautuvasta ajoyhteydestä.

MRL 85 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 41 §:n mukaan hyväksytty katusuunnitelma sisältää liikennesuunnitteluperiaatteet. Katu suunnitellaan ja rakennetaan siten, että se sopeutuu asemakaavan mukaiseen ympäristöön ja täyttää mm. toimivuuden vaatimukset.

Keskuskadun eteläosa on kävelykatuna lainvoimaisessa asemakaavassa nro 11365. Valittajien ulosajoliikenteen johtaminen Aleksanterinkadulle keskelle kävelyaluetta ei tämän takia ole jatkossa mahdollista.

Keskustan asemakaavoituksella on määritelty tavoite ja luotu edellytykset maanalaisen huoltoliikenteen ja pysäköinnin toteuttamiselle sekä kävelykeskustan muodostumiselle ja kiinteistöjen kehittämiselle. Asemakaavat ovat kaupunkirakenteen kehittymistä ohjaavia suunnitelmia, jotka toteutuvat vaiheittain ja pitkänkin ajan kuluessa. Keskustan suunnittelun tavoitteena on, että kaikki keskustan kiinteistöt liittyvät pitkällä aikavälillä maanalaiseen huolto- ja pysäköintijärjestelmään.

Kaivokadulle suuntautuva kaksisuuntainen ajoyhteys on toimiva ratkaisu, joka turvaa Keskuskadun kävelykadun muodostumista. Järjestely on tarkoitus muuttaa vasta, kun kiinteistönomistajat itse päätyvät toteuttamaan korvaavat tilat maan alle ja muuttamaan kellaritilansa toiseen käyttöön.

Voimassa olevan maanalaisen asemakaavan (nro 11300) määräyksen mukaan korttelin 97 ajoyhteys Keskuskadulle tulee poistaa käytöstä, kun korttelin huolto- ja pysäköinti siirretään maanalaisiin tiloihin.

Kaavamuutos ei siten aseta kiinteistönomistajille ja muille oikeudenhaltijoille MRL 54 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rajoitusta tai haittaa. Kaavamuutoksella luodaan edellytykset liikenteen järjestämiselle, ja se perustuu MRL 9:n edellyttämiin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin.

Kiinteistönomistajien tasapuolinen kohtelu

Valittajien mukaan kiinteistönomistajia kohdellaan eriarvoisesti. Valittajien nykyisten autopaikkojen ja huoltotilojen muuttaminen osaksi liiketiloja ei ole mahdollista. Valittajat eivät saa vastaavaa hyötyä kuten Makkaratalon ja Hermeksen kiinteistöjen omistajat, jotka saavat runsaasti lisärakennusoikeutta. Saman kaava-alueen sisällä osapuolten tasavertainen kohtelu olisi tullut oikeudenmukaisesti huomioonotetuksi.

Oikeuspalvelut toteaa, että kiinteistönomistajien tasapuolisen kohtelun toteutuminen huomioidaan laajaa aluetta kaavoitettaessa sekä kunkin yksittäisen asemakaavan että koko kaavoitettavan aluekokonaisuuden osalta. Kiinteistönomistajia kohdellaan keskustan asemakaavoituksessa tasapuolisesti. Maanalainen asemakaava ja maanalaiseen huolto- ja pysäköintijärjestelmään liittyminen luo edellytykset tehostaa kaikkien kiinteistöjen käyttöä, kun nykyiset autopaikat ja huoltotilat voidaan muuttaa osaksi liiketiloja.

Keskustan kiinteistöt eroavat lähtökohdiltaan toisistaan. Kiinteistöjen lisärakentamismahdollisuudet vaihtelevat huomattavasti riippuen nykyisestä rakennetusta tilanteesta, kiinteistöjen olosuhteista ja mm. rakennussuojelutavoitteista, minkä vuoksi kiinteistöjä ei voida suoraan verrata toisiinsa.

Valittajien kiinteistöihin ei voi tässä tilanteessa toteuttaa yhtä laajaa täydennysrakentamista kuin Makkaratalossa. Tämä johtuu pääasiassa siitä, että valittajien kiinteistöissä on jo nyt suurempi rakennustehokkuus kuin Makkaratalossa ja valittajien korttelialueiden pinta-ala on Makkaratalon ja Hermeksin tontteja pienempi.

Kiinteistönomistajia kohdellaan siten maankäytölliset perusteet huomioon ottaen tasavertaisesti ja yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti.

Lopullisesta suunnitteluratkaisusta sopiminen sekä pysäköinti-

ja huoltoalueiden toteuttaminen

Valittajien mukaan asianosaisten tulee sopia lopullisesta suunnitteluratkaisusta sekä pysäköinti- ja huoltoalueiden teknisestä toteuttamisesta ja kustannusten jakaantumisesta. Kiinteistöjen eriarvoisuus ja sen aiheuttama vaikutus kaavan lopullisuuteen tulee arvioida ja sopia jo käsittelyn tässä vaiheessa.

Oikeuspalvelut toteaa, että asemakaava ei loukkaa naapureiden etuja tai oikeuksia. Keskuskadulla olevat ajoluiskat on rakennettu kaupungin ja kiinteistönomistajien välisen sopimuksen nojalla. Ajoluiskat ovat kaupungin omistamalla katualueella kuuden kuukauden irtisanomisajalla. Kaupunki ja kiinteistönomistajat käyvät parhaillaan ajosuunnan muutoksia koskevia neuvotteluja.

Kaupunginvaltuusto on tehnyt 14.12.2005 päätöksen keskustan maanalaisen huoltoliikenteen väylän hankesuunnitelmasta. Väylän toteutussuunnittelu on käynnissä. Kaupunki ja keskustan kiinteistönomistajat käyvät parhaillaan neuvotteluja maanalaisen huoltoväylän liittymissopimuksista. Valittajien kanssa maanalaisesta huoltoliikenteestä käytävät neuvottelut eivät ole riippuvaisia Makkaratalon kiinteistön asemakaavasta.

Lopullisesta kiinteistönomistajien välisestä suunnitteluratkaisusta ja kustannusten jaosta sopiminen ei ole asemakaavoituksella ratkaistava asia, vaan se ratkaistaan erikseen sopimusoikeudellisena kysymyksenä.

Valituksissa esitetyt vaatimukset sopimusten tekemisestä asiassa tulee siten jättää hallinto-oikeudessa tutkimatta.

Valittajat ovat lisäksi todenneet, että kaikki valittajien maanalaisten huolto- ja pysäköintitilojen rakentamiseen tulevaisuudessa investoitavat kustannukset ovat miinusmerkkisiä. Pysäköintipaikkojen määrä kertoo asian merkittävyydestä. Kaavalla ei luoda taloudellisia edellytyksiä ongelman ratkaisemiselle. Vakuutusyhtiö Ilmarinen omistaa lähiympäristössä muitakin kiinteistöjä. Keskuskatu 7:n autopaikkojen uudelleenjärjestelykustannukset ovat suuremmat kuin Ilmarisen kiinteistöjen yhteenlaskettu osuus maanalaisen huoltoväylän rakentamiskustannuksista.

Oikeuspalvelut toteaa, että asemakaava on maankäyttösuunnitelma yksityiskohtaiselle alueiden käytön järjestämiselle ja kaupunkirakenteen kehittämiselle eikä sillä oteta kantaa kiinteistönomistajien liiketoimintaan tai taloudelliseen tilanteeseen. Asemakaava ohjaa tulevaa rakennussuunnittelua ja rakennuslupien myöntämistä.

Valittajien kiinteistöjen voimassa olevien asemakaavojen tai valitusten alaisen asemakaavan määräykset eivät velvoita kiinteistönomistajia valituksissa esitettyjen pysäköintipaikkamäärien toteuttamiseen eikä niistä johtuviin kustannuksiin.

Vakuutusyhtiö Ilmarinen on todennut valituksessaan maanalaisen huoltoväylän toteuttamisen olevan hyvä ratkaisu useimpien sen omistaminen kiinteistöjen kannalta.

Kaavamuutoksen lähtökohdat

Valittajat ovat edelleen katsoneet, että asemakaavan muutos perustuu vain yhden kiinteistönomistajan aloitteeseen sekä sen taloudellisiin etuihin, lisärakennusoikeuteen ja kiinteistöjen käytön tehostumiseen, mitkä kompensoivat maanalaisten huoltoyhteyksien ja pysäköintipaikkojen rakentamiskustannuksia.

Asemakaavan muutos perustuu alun alkaen Helsingin kaupungin aloitteeseen ja tavoitteeseen Keskuskadun muuttamisesta kävelykaduksi ja kävelykeskustan muodostamisesta sekä keskustan huoltoliikenteen ja pysäköinnin siirtämisestä maanalaisiin tiloihin. Keskuskadun kävelykatu sisältyy jo kaupunkisuunnittelulautakunnan 5.10.1989 hyväksymään kävelykeskustan periaatesuunnitelmaan.

Keskuskadun muuttaminen kävelykaduksi on tullut mahdolliseksi ja ajankohtaiseksi, kun Stockmannin ja Makkaratalon kiinteistöt liittyvät maanalaisen huoltoliikenteen piiriin ja poistavat Keskuskadulta niiden viisi ajoluiskaa.

Valittajien korttelin 97 tiloja ja nykyisiä huolto- ja pysäköintitiloja voidaan pitää nykyisessä käytössä. Ainoa valittajiin kohdistuva muutos on kaupungin katualueella olevan etelään johtavan ajoyhteyden korvaaminen kaksisuuntaisella ajoyhteydellä pohjoisesta Kaivokadulta.

Yhteenveto Oikeuspalvelut toteaa, että valituksissa ei ole esitetty sellaisia seikkoja, joiden vuoksi kaavapäätös olisi kumottava. Kaavamuutos perustuu lain edellyttämiin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointiin sekä täyttää lain sisältövaatimukset. Päätöksessä on otettu huomioon kiinteistönomistajien tasapuolinen kohtelu.

Päätös ei ole siten syntynyt kuntalain 90 §:n tarkoittamalla tavalla virheellisessä järjestyksessä, viranomainen ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä päätös ole muutenkaan lainvastainen.

Hallinto-oikeudelle annettavassa lausunnossa tulisi näin ollen pyytää valitusten hylkäämistä aiheettomana ja perusteettomana sekä valitusten jättämistä tutkimatta siltä osin, kuin niissä on vaadittu sopimusten tekemistä mm. pysäköinti- ja huoltotilojen toteuttamisesta ja kustannusten jakaantumisesta.

Kaupunginhallituksen johtosäännön 8 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaan hallitus antaa selityksen kaupunginvaltuuston päätöstä koskevan valituksen johdosta, jos hallitus katsoo voivansa yhtyä valtuuston päätöksen lopputulokseen.

KAJ Kaupunginhallitus päättänee antaa asiasta Helsingin hallinto-oikeudelle edellä esityslistalta ilmenevän kaupunginkanslian oikeuspalveluiden ehdotuksen mukaisen lausunnon sillä lisäyksellä, että kaupunginhallitus katsoo asemakaavan yhteiskunnallisesti merkittäväksi ja pyytää näin ollen maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n perusteella valituksen käsittelemistä kiireellisenä.

Pöytäkirjanote kaupunginkanslian oikeuspalveluille lausunnon laatimista ja antamista varten ja kaupunkisuunnitteluvirastolle.

Lisätiedot:
Sippola-Alho Tanja, kaupunginsihteeri, puhelin 169 2244

LIITE

Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarisen ym. valitukset (mm. Makkaratalon asemakaavan muutos)



Kokousaika	30.1.2006 klo 16
Kokouspaikka	Kaupungintalo, Khn istuntosali