5

SELITYS HALLINTO-OIKEUDELLE KAUPUNGINVALTUUSTON ESITYSTÄ KUNTAJAON MUUTTAMISESTA HELSINGIN KAUPUNGIN, SIPOON KUNNAN JA VANTAAN KAUPUNGIN KESKEN KOSKEVISTA VALITUKSISTA

Khs 2006-1601

Kvsto päätti 21.6.2006, 183 §, esittää valtioneuvostolle, että oheen liitetyn karttaliitteen mukainen alue A Sipoon kunnasta ja alue V Vantaan kaupungista liitetään Helsingin kaupunkiin.

Valtuuston päätöksestä ovat valittaneet Helsingin hallinto-oikeudelle seuraavat:

1) Sipoon kunta

2) XXXX XXXX ja 9 asiakumppania, Helsinki

3) XXXX XXXX, Sipoo

4) XXXX XXXX, Helsinki

5) Sipoon Puolesta ry. – För Sibbo r.f. Sipoo

6) XXXX XXXX ja 10 asiakumppania, Sipoo / Helsinki

7) XXXX XXXX, Helsinki

8) XXXX XXXX, Sipoo

9) XXXX XXXX, Helsinki

10) XXXX XXXX, Sipoo

11) XXXX XXXX, Helsinki.

./. Valitukset ovat esityslistan tämän asian liitteinä nrot 1-11.

Kuntalain 90 §:n mukaan valtuuston päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta.

Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä,

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa, tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Kuntalain 92 §:n mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen. Valittajien valitusoikeudesta on tarkempi selvitys päätösesityksen sisältämässä selityksessä.

Kunnallisvalitus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista (kuntalaki 93 §). Valituksen on tehty määräajan kuluessa.

Helsingin hallinto-oikeus pyytää selitystä valitusten johdosta 20.9.2006 mennessä.

Kaupunginhallituksen johtosäännön 8 §:n 2 momentin 5-kohdan mukaan kaupunginhallitus antaa selityksen kaupunginvaltuuston päätöstä koskevan valituksen johdosta, jos kaupunginhallitus katsoo voivansa yhtyä kaupunginvaltuuston päätöksen lopputulokseen.

Hallintokeskuksen oikeuspalvelujen lausunto (4.9.2006) on päätösesityksen selityksen mukainen.

KJ Kaupunginhallitus päättänee antaa kaupunginvaltuuston esitystä kuntajaon muuttamisesta Helsingin kaupungin, Sipoon kunnan ja Vantaan kaupungin kesken koskevista valituksista seuraavan sisältöisen selityksen:

1 VALITUKSET

1.1 Sipoon kunta

Valittaja vaatii päätöksen kumoamista ja päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä. Valittaja katsoo, että:

– päätös on lainvastainen, koska kuntajakolain 3 §:n ja 5 §:n tarkoittamat edellytykset eivät täyty

– kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa, koska kaupunki on käyttänyt esityksenteko-oikeuttaan muuhun kuin lain tarkoittamaan tarkoitukseen

– päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska asia ei ole ollut kuntalain 55 §:n tarkoittamalla tavalla kiireellinen.

1.2 XXXX XXXX ja 9 asiakumppania, Helsinki

Valittajat vaativat päätöksen kumoamista ja täytäntöönpanon kieltämistä sekä oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 9.420 eurolla laillisine korkoineen. Valittajat katsovat, että:

– päätös on lainvastainen, koska se on vastoin kuntajakolain 3 §:ää, 5 §:ää, 6 §:ää ja 34 §:ää sekä perustuslain 121 §:n 1 momenttia

– kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa

– päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska asia ei ole ollut kuntalain 55 §:n tarkoittamalla tavalla kiireellinen.

Valittajat viittaavat perusteluinaan myös professori Kaarlo Tuorin lausunnossa (28.7.2006) ja Sipoon kunnan valituksessa esitettyyn. Tuorin lausunnon keskeiset kohdat on esitetty jäljempänä kohdassa 2.

1.3 XXXX XXXX, Sipoo

Valittaja vaatii päätöksen kumoamista ja Helsingin kaupungin velvoittamista peruuttamaan esityksensä valtioneuvostolle. Valittaja katsoo, että:

– päätös on lainvastainen, koska kuntajakolain 3 §:n edellytykset eivät täyty

– kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa, koska on puuttunut Sipoon kunnan asukkaiden itsehallinto-oikeuteen

– päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska asia ei ole ollut kuntalain 55 §:n tarkoittamalla tavalla kiireellinen ja koska valtuuston päätös perustuu Helsingin kaupunginhallituksen antamaan väärään tietoon ja virheelliseen valmisteluun

Valittaja katsoo, että hänellä on valitusoikeus Sipoon kunnan asukkaana.

1.4 XXXX XXXX, Helsinki

Valittaja vaatii päätöksen kumoamista. Valittaja katsoo, että:

– päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska asia ei ole ollut kuntalain 55 §:n tarkoittamalla tavalla kiireellinen

– kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa koska Helsingin kaupungilla ei ole ollut maarajaa tehdessään esitystä Sipoon kunnan osan liittämisestä Helsingin kaupunkiin.

1.5 Sipoon Puolesta ry. – För Sibbo r.f., Sipoo

Valittaja vaatii päätöksen kumoamista. Valittaja katsoo, että:

– päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska asia ei ole ollut kuntalain 55 §:n tarkoittamalla tavalla kiireellinen

– kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa koska Helsingin kaupungilla ei ole ollut maarajaa tehdessään esitystä Sipoon kunnan osan liittämisestä Helsingin kaupunkiin.

1.6 XXXX XXXX ja XXXX XXXX, Sipoo
sekä XXXX XXXX ja 8 asiakumppania, Helsinki

Valittajat vaativat ensisijaisesti päätöksen kumoamista ja palauttamista uudelleen käsiteltäväksi sekä toissijaisesti päätöksen kumoamista. Valittajat vaativat lisäksi päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä.

Valittajat katsovat, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, kun:

– asia on käsitelty kiireellisenä, vaikka kyseessä ei ole asia, joka voitaisiin käsitellä kiireellisenä

– asia on käsitelty ja päätetty kaupunginvaltuustossa ilman, että sitä on mainittu kokouskutsussa

– kaupunginvaltuusto ei ole voinut nojautua päätöksenteossa riittävään valmisteluun

– päätöstä ei ole riittävästi perusteltu

– asianosaisten kuuleminen ja vaikutusmahdollisuuksien varaaminen on laiminlyöty

Valittajat katsovat, että päätös on lainvastainen, koska esityksen tekemiselle ei ole kuntajakolain 3 ja 5 §:ssä tarkoitettuja perusteita.

1.7 XXXX XXXX, Helsinki

Valittaja vaatii päätöksen kumoamista.

Perusteluinaan valittaja esittää, että asian ei ole ollut kuntalain 55 §:n tarkoittamalla tavalla kiireellinen.

1.8 XXXX XXXX, Sipoo

Valittaja vaatii päätöksen kumoamista. Valittaja katsoo, että:

– päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska asia ei ole ollut kuntalain 55 §:n tarkoittamalla tavalla kiireellinen ja asia on valmisteltu salassa

– päätös on lainvastainen, koska esityksen tekemiselle ei ole kuntajakolain 3 ja 5 §:ssä tarkoitettuja perusteita eikä Helsingin kaupungilla ole ollut maarajaa Sipoon kunnan kanssa esityksen tekemisen ajankohtana

– valtuusto on ylittänyt toimivaltansa, koska on perustellut esitystään muilla kuin kuntajakolain mukaisilla perusteilla

1.9 XXXX XXXX, Helsinki

Valittaja vaatii päätöksen kumoamista ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Valittaja katsoo, että:

– päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska asia ei ole ollut kuntalain 55 §:n tarkoittamalla tavalla kiireellinen ja koska päätös ei turvaa kuntalain 27 ja 29 §:ssä asetettua kuntalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuutta

– päätös on lainvastainen, koska esityksen tekemiselle ei ole kuntajakolain 3 ja 5 §:ssä tarkoitettuja perusteita

1.10 XXXX XXXX, Sipoo

Valittaja vaatii päätöksen kumoamista ja täytäntöönpanon kieltämistä. Valittaja katsoo, että:

– päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska asia ei ole ollut kuntalain 55 §:n tarkoittamalla tavalla kiireellinen

– kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa, koska se lähtee panemaan täytäntöön päätöksiä, joita ei ole maakuntatasolla selvitetty ja jotka eivät kuulu yksin Helsingin kaupungin päätettäviin, sekä koska kaupunki on käyttänyt esityksenteko-oikeuttaan muuhun kuin lain tarkoittamaan tarkoitukseen

– päätös on muuten lainvastainen koska se on vastoin perustuslain 1 §:n 2 momenttia, 2 §:n 3 momentin, 6 §:ää, 17 §:ää, 20 §:ää, 121 §:n 1 ja 2 momenttia, 122 §:ää sekä kuntalain 1 §:ää ja kuntajakolain 1 §:ää, 3 §:ää ja 5 §:ää.

1.11 XXXX XXXX, Helsinki

Valittaja vaatii päätöksen kumoamista ja täytäntöönpanon kieltämistä. Valittaja katsoo, että:

– päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska asia ei ole ollut kuntalain 55 §:n tarkoittamalla tavalla kiireellinen

– päätös on muuten lainvastainen koska se on vastoin perustuslain 1 §:n 2 momenttia, 2 §:n 3 momentia, 6 §:ää, 17 §:ää, 20 §:ää, 121 §:n 1 ja 2 momenttia, 122 §:ää sekä kuntalain 1 §:ää ja kuntajakolain 1 §:ää, 3 §:ää ja 5 §:ää.

TAUSTAA

2.1

Pääkaupunkiseudun yhdyskuntarakenteen kehittämisen ohjaus

2.1.1

Valtion viranomaisten ohjaus

Matti Vanhasen hallitus on hallitusohjelmassaan 24.6.2003 (http://www.vn.fi/hallitusohjelma), sekä kohdassa Aluepolitiikka että Asuminen, kiinnittänyt huomiota Helsingin seudun erityiskysymyksiin. Ohjelmassa todetaan mm. (s. 28) seuraavaa: ”yhteistyötä ja yhteistä päätöksentekoa tiivistetään asunto-, liikenne- ja yhdyskuntasuunnittelua koskevissa kysymyksissä. Edellisen hallituksen asettama selvityshenkilö tekee ehdotuksia Helsingin ja sen lähialueen kuntien seudullisen yhteistyön kehittämisestä sekä valtiovallan osallistumisesta kansallisesti tärkeisiin kehittämishankkeisiin seudulla.” . Lisäksi hallitusohjelmassa todetaan (s. 30): ”Kuntia rohkaistaan käyttämään täysimääräisesti kaavoitus- ja maapolitiikan välineitä riittävän, kohtuuhintaisen ja laadukkaan asuntotuotannon turvaamiseksi. Tehdään selvitys uusista mahdollisuuksista rakentamattoman, sekä kaavoitetun että kaavoittamattoman, maan rakennuskäyttöön saamiseksi.”

Edelleen hallitusohjelmassa todetaan (s. 30), että ”Asunto- ja yhdyskuntarakentamisen tehostamiseksi valtio on valmis osallistumaan myös uudentyyppisiin kehittämishankkeisiin. Osana seutuhallinnon kehittämistä Helsingin seudulla selvitetään myös kaavoitus-, maa- ja asuntopolitiikan tehostamismahdollisuudet”.

Hallitusohjelmassa mainittu, edellisen hallituksen nimittämä selvityshenkilö Jussi-Pekka Alanen luovutti esityksensä alue- ja kuntaministeri Hannes Manniselle 2.3.2004. Alasen raportti löytyy kokonaisuudessaan osoitteesta www.intermin.fi/julkaisu/132004. Raporttiin liittyvät taustaselvitykset löytyvät osoitteesta www.intermin.fi/suomi/helsinginseutu.

Tonttitarjonnan edellytysten parantamista selvittänyt selvityshenkilö Lauri Tarasti luovutti tonttitarjontatyöryhmän mietinnön (YMra 1/2006) 28.2.2006 (http://www.ymparisto.fi). Mietinnössä todetaan mm. seuraavaa (s.15): ”Jotta asuntorakentaminen voisi nykyistä paremmin vastata asuntokysyntään tulevaisuudessa ja mahdollistaa kohtuuhintaisen asumisen kasvavilla kaupunkiseudulla, kaikkia asuntorakentamisen rajoitteita pitäisi pyrkiä poistamaan. Tonttitarjonta on yksi mahdollisista rajoitteista ja siihen vaikuttaminen on selkeästi julkisen vallan vastuulla. Tonttimaan tarjonta ei ole pelkästään asumisen hintaan liittyvä asia, vaan vaikuttaa keskeisesti myös kasvavien kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenteen eheyteen ja työssäkäyntialueen kokoon. Jos kysyntää vastaavaa asuntotarjontaa ei ole kotitalouden ensisijaisella toivealueella, asuntojen ostaminen siirtyy matkallisesti kauemmas parhaasta vaihtoehdosta. Tällöin seudun rakenne hajautuu ja kotitalouksien arjen hoitaminen vaikeutuu työmatkojen ja muiden matkojen pidentyessä.”

Edellä mainittujen mietintöjen luovuttamisen väliseen ja jälkeiseen aikaan on ajoittunut niin ikään hallituksen nk. PARAS- eli kunta- ja palvelurakenneuudistus, jossa tavoitellaan mm. elinvoimaisten, hyvän palvelukyvyn omaavien ja taloudellisesti tarkoituksenmukaisten kuntarakenteiden ja palveluntuottamismallien luomista maahamme. Yksi julkisuudessa ja valmistelutyössä keskeisimmistä kysymyksistä on ollut Helsingin seudun ja koko maan kilpailukyvyn kannalta olennaisen, 14 kunnan muodostaman Helsingin seudun, yhdyskuntarakenteen kehittäminen ja asuntotuotannon tarvetta vastaavan rakentamisen mahdollistaminen seudulla. Tätä teemaa käsiteltiin myös pääkaupunkiseudun kaupunkien yhteisessä, sisäasianministeriölle annetussa vastauksessa.

Pääkaupunkiseudun yhteistyön lisääminen ja seudun asuntotuotannon vauhdittaminen on siten selkeästi ollut yksi nykyisen hallituksen keskeisistä tavoitteista.

2.1.2

Pääkaupunkiseudun kuntien yhteistyö

Vuonna 2004 perustetun pääkaupunkiseudun neuvottelukunnan yhteydessä Pekka Korpisen johdolla toimiva maankäytön ja asumisen yhteistyöryhmä julkaisi syksyllä 2005 kuntajaotusesityksen oheismateriaaliin liittyvän julkaisun Maankäytön ja asuntopolitiikan strategisia linjauksia. Yksi sen seudullinen kehittämiskohde on ”kaupunkirakenteen laajeneminen itään - itämetron kehittämisvyöhyke.” Samalla on eri yhteyksissä viestitetty Uudenmaan ja Itä-Uudenmaan liittojen yhdistämisen tärkeyttä ja tässäkin pyrkimyksessä tärkein tavoite on ollut saada koko Uusimaa ja etenkin Sipoo samaan maakuntakaavakokonaisuutteen pääkaupunkiseudun kanssa.

Pääkaupunkiseudun neuvottelukunnan toiminnasta saadut hyvät kokemukset johtivat syksyllä 2005 seudun neljäntoista kaupungin ja kunnan yhteistyönorganisaation perustamiseen. Tuolloin perustettiin Helsingin seudun yhteistyökokous -niminen yhteistyöfoorumi ja sen yhteyteen maankäytön, asumisen ja liikenteen MAL-neuvottelukunta sekä tuon elimen suppeampi ja valtioon päin yhteistyötä edistävä nk. MAL-jaosto.

MAL-neuvottelukunta hyväksyi 2.5.2006 seudulle nk. kärkihankelistauksen, joista yksi on nimeltään ”kaupunkirakenteen jatkaminen Sipooseen, Itämetron jatkeen kehittämisvyöhyke ja Kerava-Nikkilä radan hyödyntäminen”. Kaikki muut 13 kaupunkia ja kuntaa olivat asiasta yksimielisiä, mutta Sipoo jätti asiaan varauman tältä osin. Kun sama asia esiteltiin 2.6.2006 Helsingin seudun yhteistyökokoukselle, Sipoon kunnanjohtaja Luoma toisti Sipoon varauman.

2.1.3

Helsingin lausunnot maakuntaliitoille

Helsingin kaupunki on sekä Uudenmaan että Itä-Uudenmaan seudullisia suunnitelmia ja ohjelmia koskevissa lausunnoissaan todennut, että pääkaupunkiseudun ja sitä kautta Helsingin seudun yhdyskuntarakenne on vinoutunut. Vuosikymmenten ajan rakenne on voinut laajentua vain länsi- ja pohjoissuunnassa, vaikka Sipoo on harvaan asuttuna aivan pääkaupungin vieressä. Sipoon pinta-ala on noin kaksinkertainen (36 400 ha) Helsinkiin verrattuna (18 600 ha), mutta väkiluku (18 700 asukasta) vain noin 3,3 prosenttia Helsingin on asukasluvusta (noin 560 000).

Helsinki on kiinnittänyt kaupunkirakenteen epätasapainoon ja itäpuolella vallitsevaan kehittämistulppaan huomiota jatkuvasti jo pitkän ajan kuluessa, kuten kaupunginvaltuuston esitykseen täydennyksenä liitetyt lausunnot mm. Uudenmaan ja Itä-Uudenmaan maakuntakaavoista ja muu oheismateriaali osoittavat. Sipoon varovaisuus alueensa kehittämisessä liittynee mm. riittämättömiin resursseihin vastata nykyistä merkittävästi suurempaan väestönkasvuun ja sen luomiin palvelutarpeisiin. Osittain myös kielipoliittiset syyt ja halu säilyttää kunnan maaseutumainen kaupunkirakenne lienevät syinä ennen Helsingin kaupunginvaltuuston tekemää esitystä vallinneeseen vähäiseen kehittämiskiinnostukseen.

2.2

Kuntajaon muutoksen käsittely helsingin kaupungin toimielimissä vuonna 2006

2.2.1

Pääkaupunkiseudun linjaukset kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa 14.2.2006

Kaupunki toteaa, että kysymys Sipoon puheena olevien alueiden liittämisestä Helsingin kaupunkiin on ollut julkisesti esillä mm. pääkaupunkiseudun kaupunkien yhteistoiminnassa.

Pääkaupunkiseudun kaupungit (Helsinki, Espoo, Vantaa ja Kauniainen) ovat laatineet osaltaan selvityksen, joka liittyy sisäasiainministeriön kunta- ja palvelurakenneuudistushankkeeseen. Selvityksessä, jonka nimi on Pääkaupunkiseudun linjaukset kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa (14.2.1006), todetaan asiasta mm. seuraavaa (s.8): ”Kestävän kehityksen mukainen yhdyskuntarakenne seudulla edellyttää kaupunkirakenteen saumatonta jatkumista itään ja sen kytkemistä raideliikenneyhteyksien varteen. Asutuksen laajentamiseksi Helsinki ja Vantaa ryhtyvät aluevaihdoksiin Ala-Tikkurilan ja ns. Vesterkullan kiilan osalta. Sipoon läntiset alueet tulee liittää osaksi pääkaupunkiseutua.”

Kyseistä asiakirjaa on käsitelty julkisuudessa ja se on kaikkien saatavilla. Asiakirja on esillä mm. Pääkaupunkiseudun neuvottelukunnan www-sivuilla (http://www.hel2.fi/pks-neuvottelukunta).

2.2.2

Valtuuston kokous 22.5.2006

Helsingin, Espoon, Vantaan ja Kauniaisten valtuustot ovat yksimielisesti päättäneet 22.5.2006 solmia yhteistyösopimuksen, jolla ryhdytään toteuttamaan yllä mainitun asiakirjan linjauksia. Sopimuksessa (kohta 1) todetaan mm. seuraavaa:

”Tällä sopimuksella Helsingin, Espoon, Vantaan ja Kauniaisten kaupungit (jäljempänä sopijakaupungit) sopivat Pääkaupunkiseudun neuvottelukunnan 14.2.2006 hyväksymän Pääkaupunkiseudun linjaukset kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa –asiakirjaan sisältyvien linjausten ja yhteistyöhankkeiden valmistelun käynnistämisestä. Asiakirja on tämän sopimuksen liitteenä 1.”

Sopimuksessa (kohta 2) on sovittu Pääkaupunkiseudun linjausten toimeenpanosta mm. seuraavaa: ”Sopijakaupungit sitoutuvat käynnistämään yhteistyössä liitteessä 2 olevien pääkaupunkiseudun yhteistyöhankkeiden ja toimenpiteiden valmistelun sekä osoittamaan valmisteluun tarvittavat voimavarat.”

Sopimuksen liitteenä 2 on edellä mainittu 14.2.2006 päivätty Pääkaupunkiseudun yhteistyöhankkeet ja toimenpiteet kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa –asiakirja, jossa todetaan mm. seuraavaa (s. 3): ” Sipoon läntiset alueet tulee liittää osaksi pääkaupunkiseutua.”

Sopimuksen solmiminen toteutettiin siten, että kaupunginvaltuustot pitivät 22.5.2006 yhteisen keskustelukokouksen, joka oli avoin yleisölle ja tiedotusvälineille. Välittömästi tämän jälkeen kunkin kaupunginvaltuusto kokoontui omaan kokoukseensa päättämään yllä mainitun sopimuksen hyväksymisestä. Valtuustojen kokoukset olivat tavanomaisia valtuustokokouksia, joiden esityslistat ovat olleet julkisesti nähtävillä etukäteen mm. internetissä. Kokoukset olivat avoimia yleisölle. Kaikkien neljän kaupungin valtuusto hyväksyi tuolloin sopimuksen yksimielisesti.

Helsingin kaupunginvaltuuston kokouksessa kysymys Sipoon läntisten alueiden liittämisestä osaksi pääkaupunkiseutua herätti myös keskustelua, joten valtuutettujen taholta asiaan on kiinnitetty erityistä huomiota jo 22.5.2006.

Kyseisiä asiakirjoja on käsitelty julkisuudessa ja ne ovat olleet kaikkien saatavilla. Asiakirjat ovat esillä mm. Pääkaupunkiseudun neuvottelukunnan www-sivuilla (http://www.hel2.fi/pks-neuvottelukunta).

2.2.3

Kaupunginhallituksen ja valtuuston kokoukset 21.6.2006

Kaupunginhallitus käsitteli esityksen tekemistä ylimääräisessä kokouksessaan 21.6.2996 klo 8.00 alkaen. Välittömästi kokouksen päätyttyä kaupunginhallituksen päätös esityksen tekemisestä lähetettiin valtuutetuille tiedoksi sähköpostilla. Valtuustoryhmien kokoukset alkoivat klo 14.00. Näihin kokouksiin oli jaettu käsiteltäväksi kaupunginhallituksen puheena oleva esitys ryhmien kannan muodostamiseksi.

2.3

Sipoon yleiskaavoitus

Sipoo on aloittanut koko kuntaa koskevan yleiskaavan laadinnan työnimellä Sipoon yleiskaava 2025. Sen alustavia rakennemalleja on käsitelty vuoden 2005 ja 2006 aikana Sipoon teknisessä lautakunnassa, kunnanhallituksessa ja kunnanvaltuuston seminaarissa huhtikuussa 2006.

Yleiskaavatyö on sisältänyt kuusi erilaista rakennemallia (A-F), joista nk. maksimivaihtoehto olisi lisännyt Sipoon väkilukua noin 20 000 asukkaalla vuoteen 2020 mennessä. Mallien väestöarvio vaihtelee välillä 28 700 – 38 200 asukasta vuoteen 2025 ja suunnittelussa väestön on ennakoitu kasvavan noin 2 %:n vuosivauhtia. Helsinki korostaa, että mitään sellaista ei ollut julkisessa keskustelussa käynyt ilmi, että Sipoon päättäjät olisivat vakavasti keskustelleet mallin D, ”Metrolla Itäsalmeen” ja siten edes tämän alkuperäisen maksimivaihtoehdon valinnasta yleiskaavansa pohjaksi.

Varsinaisissa rakennemalleissa ei ole alun perin ollut esillä sellaista vaihtoehtoa, jossa väestömäärän lisäys olisi ollut noin 40 000 uutta asukasta suunnitteluajanjaksolla, mutta Valtion teknillisellä tutkimuskeskuksella on kuitenkin teetetty joitakin vaikutusarvioita myös nk. lisämallien C1 ja D1 vaikutuksista. D1- vaihtoehdon väestöarviona on pidetty noin 39 000 asukkaan lisäystä vuoteen 2025 mennessä. Huomionarvoista on, että vaikutusarvioinnin mukaan jopa mallin D1 rakentamisen aluetehokkuus olisi pienempi kuin perinteisten omakotitonttien tehokkuus Helsingissä.

Helsingin kaupunginvaltuuston esityksen kuntajaotuksen muuttamisesta jälkeen on Sipoon kunnan valtuuston esityslistoissa 4.7.2006 ja 28.8.2006 tuotu julki Sipoon asukasmäärän merkittävää lisäämistä tarkoittava vaihtoehto.

OIKEUDELLINEN TARKASTELU

3.1

Valitusoikeus

Kuntajaon muuttamista tarkoittavasta valtuuston päätöksestä saa hakea muutosta valittamalla kuntalaissa säädetyllä tavalla (kuntajakolain 34 §). Kuntalain mukaan muutosta saa hakea se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) tai kunnan jäsen (kuntalain 92.1 §). Kunnan jäsenellä tarkoitetaan päätöksen tehneen kunnan jäsentä eli tässä tapauksessa Helsingin kaupungin jäseniä. Sipoon kunnalla tai sen jäsenellä voi olla muutoksenhakuoikeus vain, jos heidät katsotaan kuntalain tarkoittamiksi asianosaisiksi.

Asianosaisaseman muodostumisesta perustuslakivaliokunta toteaa kuntajakolakia koskevassa lausunnossaan mm. seuraavaa (perustuslakivaliokunta 24/1997, s. 3): ”Yksittäisen kuntalaisen kannalta tilanne on valiokunnan arvion mukaan sellainen, ettei kunnallisen jaotuksen muuttamispäätös yksin voin koskea hänen hallitusmuodon 16 §:ssä tarkoitettuja oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan. Asia voi olla toinen, jos yksityisomistuksessa oleva pieni enklaavi siirretään toiseen kuntaan.”

Esityksen tekemistä koskevasta päätöksestä Sipoon kunnalla voi siten mahdollisesti olla asianomistajan puhevalta, mutta ei Sipoon kunnan asukkailla tai muilla jäsenillä. Näin ollen asiassa tulevat tutkittaviksi Helsingin kaupungin jäsenten valitukset ja mahdollisesti Sipoon kunnan valitus. Muiden tekemät valitukset tulee jättää tutkimatta.

Todettakoon, että kuntajaon muuttamista koskevaan valtioneuvoston tai ministeriön päätökseen haetaan muutosta kuntajakolain 35 §:n nojalla. Sanotussa pykälässä todetaan, että muutosta saa hakea asianomaisen kunnan jäsen. Näin ollen tästä päätöksestä saavat hakea muutosta myös Sipoon kunnan jäsenet. Valitusoikeus ei tällöin perustu asianosaisasemaan vaan kunnan jäsenyyteen.

3.2

Asian valmistelu

Valittaja katsoo, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, ja on tehnyt seuraavat väitteet:

Väite 1: Asian vireilläolosta ja valmistelusta ei ole ilmoitettu asianmukaisesti kuntalain tarkoittamalla tavalla (kuntalaki 27 § ja 29 §). (Valittajat XXXX ym., XXXX)

Väite 2: Kaupunginvaltuusto ei ole voinut nojautua päätöksenteossa riittävään valmisteluun. (Valittajat XXXX ym.)

Väite 3: Kaupunginhallituksen kokouksen jälkeen ei ole ollut tilaisuutta esim. poliittisten ryhmien perusteltuun kannanmuodostukseen, puhumattakaan julkisesta keskustelusta kuntalaisten keskuudessa tai Sipoon kunnan ja sen asukkaiden käsitysten selvittämisestä. (Vallittajat XXXX ym.)

Väite 4: Päätöstä ei ole riittävästi perusteltu. (Valittajat XXXX ym.)

Väite 5: Päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska asia ei ole ollut kuntalain 55 §:n tarkoittamalla tavalla kiireellinen. (Valittajat Sipoon kunta, XXXX ym., XXXX, XXXX ym., XXXX, XXXX ja XXXX)

3.2.1

Tiedottaminen

Väite 1 Asian vireilläolosta ja valmistelusta ei ole ilmoitettu asianmukaisesti kuntalain tarkoittamalla tavalla (kuntalaki 27 § ja 29 §)

Kuntalain 27 §:ssä todetaan osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista seuraavasti:

”Valtuuston on pidettävä huolta siitä, että kunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on edellytykset osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan.

Osallistumista ja vaikuttamista voidaan edistää erityisesti:

1) valitsemalla palvelujen käyttäjien edustajia kunnan toimielimiin;

2) järjestämällä kunnan osa-aluetta koskevaa hallintoa;

3) tiedottamalla kunnan asioista ja järjestämällä kuulemistilaisuuksia;

4) selvittämällä asukkaiden mielipiteitä ennen päätöksentekoa;

5) järjestämällä yhteistyötä kunnan tehtävien hoitamisessa;

6) avustamalla asukkaiden oma-aloitteista asioiden hoitoa, valmistelua ja suunnittelua; sekä

7) järjestämällä kunnallisia kansanäänestyksiä.”

Kuntalain 29 §:ssä todetaan tiedottamisesta seuraavasti:

”Kunnan on tiedotettava asukkailleen kunnassa vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä ratkaisuista ja niiden vaikutuksista. Kunnan on laadittava tarvittaessa katsauksia kunnan palveluja, taloutta, ympäristönsuojelua ja maankäyttöä koskevista asioista. Asukkaille on myös tiedotettava, millä tavoin asioista voi esittää kysymyksiä ja mielipiteitä valmistelijoille ja päättäjille.

Milloin kunnan tehtävä on annettu yhteisön tai säätiön hoidettavaksi, kunnan on sopivin tavoin tiedotettava asukkailleen yhteisön tai säätiön toiminnasta.”

Kysymys on siitä, sovelletaanko kuntalain säännöksiä kuntajakolaissa säänneltyyn menettelyyn. Kuntajakolakia koskevasta hallituksen esityksestä annetussa hallintovaliokunnan lausunnossa on otettu kantaa mm. yleislain ja erityislain väliseen suhteeseen. Valiokunnan lausunnossa todetaan mm. seuraavaa (hallintovaliokunta 24/1997, s. 2): ”Hallintovaliokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, että kuntajakopäätöksessä (Valtioneuvoston tai ministeriön päätös) on kyse hallintopäätöksestä. Kuntajakopäätös kuuluu sellaisten yleishallinto-oikeudellisten menettelylakien soveltamisalaan, kuten hallintomenettelylaki, tiedoksiantolaki ja hallintolainkäyttölaki. Eri asia on sitten, missä määrin kuntajakolaissa erityislakina poiketaan siitä, mitä yleislakien mukaan muuten olisi noudatettava. Joskus erityislakien säännökset on kirjoitettu sillä tavalla epäselviksi, että voi jäädä tulkinnanvaraiseksi, mitä normistoa sovelletaan. Tämä on yleinen erityislain ja yleislain suhdetta koskeva ongelma, jolle ei ole muuta yleistä ratkaisua kuin pyrkiä erityislaissa mahdollisimman yksiselitteiseen sääntelyyn. Valiokunnan käsityksen mukaan nyt käsillä olevassa esityksessä normisto on kirjoitettu tältä osin niin selkeästi, ettei syntyne epäselvyyttä, kumpaa normistoa sovelletaan.”

Valiokunta siis katsoo, että kuntajakolain säännökset on kirjoitettu siten selvästi, ettei tulkintaongelmaa yleislain ja erityislain välillä synny. Kuntajakolain 3 lukuun on otettu säännökset kuntajaon muuttamisen valmistelusta. Laissa on kattavasti säädetty valmistelusta ja sen eri vaiheista. Esityksen tekemisen jälkeen lääninhallituksen on varattava asianomaisten kuntien asukkaille ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, tilaisuus 30 päivän kuluessa tehdä huomautuksensa (7.1 §). Asianomaisten kuntien on annettava esityksestä ja huomautuksista lausuntonsa (7.2 §). Ministeriön on tarpeen mukaan määrättävä, että lääninhallituksen on hankittava esityksestä asianomaisen kiinteistörekisterinpitäjän lausunto ja muu tarpeellinen selvitys (7.3 §).

Yllä olevan perusteella voidaan todeta, että kuntajakolain nimenomaiset valmistelua koskevat säännökset syrjäyttävät yleislakeihin liittyvät valmistelua koskevat säännökset. Kuntalain 27 §:n säännös osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudesta ja 29 §:n säännös tiedottamisesta tulevat huomioon otetuiksi kuntajakolain 7.1 §:ään sisältyvällä huomautuksenteko-oikeudella. Kaupungin käsityksen mukaan kuntalain 27 ja 29 §:ää ei siten sovelleta asiassa.

Mikäli kuitenkin katsottaisiin, että kuntalain 27 ja 29 § tulevat sovellettaviksi, kaupunki viittaa siihen, mitä on todettu edellä kohdassa 2.2 kuntajaon muutoksen käsittelystä vuonna 2006. Kuten sanotusta kodasta ilmenee, kuntajaon muuttamista koskevan asian käsittely täyttää kuntalain 27 ja 29 §:n edellytykset asiasta tiedottamisesta. Näin ollen voidaan todeta, että valittajan väite on perusteeton ja valitus aiheeton.

3.2.2

Valmistelu

Väite 2 Kaupunginvaltuusto ei ole voinut nojautua päätöksenteossa riittävään valmisteluun.

Asian valmistelun osalta kaupunki ensinnäkin viittaa siihen, mitä edellä kohdassa 2.2 on todettu kuntajaon muutoksen käsittelystä vuonna 2006. Valtuusto on päättänyt asian valmistelun käynnistämisestä jo 22.5.2006 hyväksyessään pääkaupunkiseudun kaupunkien yhteistyösopimuksen. Kysymys on siis valtuuston käsittelyssä jo aiemmin olleesta asiasta.

Nimenomaisen kuntajaon muutosta tarkoittavan esityksen tekemisen osalta voidaan todeta, että kuntalain 53 §:n mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat. Valtuuston käsiteltäväksi saatettu valituksenalainen päätös on valmisteltu lainkohdan tarkoittamalla tavalla. Kaupunginhallitus päätti asian edellyttämästä ratkaisuehdotuksesta ja saattoi asian valtuuston käsiteltäväksi. Valtuusto päätti yksimielisesti ottaa asian käsiteltäväkseen. Valtuusto on näin ollen katsonut asian riittävästi valmistelluksi. Valittajan käsitys asiasta on siten virheellinen ja valitus aiheeton.

3.2.3

Poliittisten ryhmien kannanmuodostus ja julkinen keskustelu

Väite 3 Kaupunginhallituksen kokouksen jälkeen ei ole ollut tilaisuutta esim. poliittisten ryhmien perusteltuun kannanmuodostukseen, puhumattakaan julkisesta keskustelusta kuntalaisten keskuudessa tai Sipoon kunnan ja sen asukkaiden käsitysten selvittämisestä.

Julkisuudessa ja päätöksentekijöiden keskuudessa on jo 1980-luvulta asti käyty keskustelua Sipoon läntisten alueiden liittämisestä Helsinkiin. Tämä kysymys on ollut myös julkisuudessa esillä 14.2. ja 22.5.2006, kuten edeltä kohdasta 2.2 ilmenee.

Helsingin kaupunginvaltuusto on 22.5.2006 päättänyt muiden yhteistyöhankkeiden ohessa myös puheena olevan alueliitoksen valmistelun käynnistämisestä. Päätös on syntynyt yksimielisesti. Valtuutetut ja valtuustoryhmät ovat siten jo tuolloin voineet muodostaa perustellun kantansa kuntajaon muutokseen. Asia on myös tuolloin tullut julkiseksi ja siitä on ollut mahdollista käynnistää valittajien tarkoittama ”julkinen keskustelu kuntalaisten kesken”. Samoin Sipoon kunnalle on tuolloin tarjoutunut tilaisuus tuoda esille näkemyksensä asiasta.

Voidaan myös todeta, että kuntajaon muutosta koskevan asian valmistelun käynnistyminen ei sinänsä ole Sipoon kunnan edustajille uusi asia. Sipoon kunnan ja Helsingin kaupungin edustajien aiempien keskustelujen lisäksi kaupunginjohtaja Jussi Pajunen ja kaupunginhallituksen puheenjohtaja Jan Vapaavuori ovat neuvotelleet Sipoon kunnan johtajan Markku Luoman ja kunnanhallituksen puheenjohtajan Christel Liljeströmin kanssa kuntajaon muutokseen liittyvistä kysymyksistä mm. 21.2. ja 11.4.2006.

Yllä olevan perusteella voidaan todeta, että kuntajaon muuttamiseen liittyvät kysymykset ovat olleet esillä jo ennen kuin kaupunginhallitus ja valtuusto päättivät asiasta 21.6.2006. Asia on ollut esillä niin julkisuudessa kuin myös valtuutettujen käsiteltävänä, perustellun kannan muodostamiseksi asiassa. Valittajan käsitys asiasta on siten virheellinen ja valitus aiheeton.

3.2.4

Päätöksen perustelut

Väite 4 Päätöstä ei ole riittävästi perusteltu.

Valtuuston päätös (21.6.2006) on tehty kaupunginhallituksen esityksen perusteella ja valtuuston päätöksen perustelut ilmenevät kaupunginhallituksen (21.6.2006) esityksestä ja sen perusteluista.

Valtuuston päätöksen perusteluissa on tuotu esille erityisesti seuraavaa:

– Pääkaupunkiseudun yhdyskuntarakenteen kehittämistä edellyttävät mm. mittava lisärakentamisen tarve, joka perustuu etenkin Helsingin seudun asuntojen ahtauteen ja siitä seuraavaan väljyyskysyntään, menneen 50 vuoden kuluessa tapahtuneen väestönkasvun perusteella arvioituun tulevaan väestönkasvuun, työpaikkojen lisääntymiseen sekä elinkeinoelämän toimintojen kehittymiseen.

– Yhdyskuntarakenteen kehittämisen positiiviset vaikutukset Helsingin metropolialueen kilpailukykyyn, energiankulutukseen, palveluntarjontaan ja asumistasoon, kuten myös Helsingin seudun kilpailukyvyn heijastuminen koko muuhun Suomeen.

– Helsingin seudun asuntopula ja siitä johtuva maan kilpailukykyä vaarantava asuntojen hintataso sekä Helsingin kaupungin omien, monimuotoiseen pientalojen ja kaupunkipientalojen rakentamiseen käytettävissä olevien sopivien alueiden riittämättömyys tulevaisuudessa.

– Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden keskeinen tavoite olemassa olevan infrastruktuurin hyödyntämisestä ja alue- ja yhdyskuntarakenteen tiivistämisestä joukkoliikenteeseen, erityisesti raideliikenteeseen tukeutuen.

– Helsingin seudun tasapainoisen kehityksen edellyttämän kaupunkirakenteen jatkuminen pohjoisen ja lännen lisäksi myös itään, Sipoon suuntaan, metroliikenteen varaan rakentuvana yhdyskuntarakenteena.

– Vantaaseen kuuluvan ns. Västerkullan kiilan liittämisen tarve yhdessä Sipoon alueiden kanssa Helsinkiin.

– Vantaan ja Sipoon alueiden liittämisen myönteiset vaikutukset koko Helsingin seudun yhdyskunnan kehittämiselle ja alueliitoksen mahdollistavan asuntorakentamisen noin 50.000 asukkaan tarpeisiin.

– Alueliitoksen mahdollistavan yhdyskuntarakenteen kehittämisen ottaen huomioon Sipoonkorven ympäristö- ja luontoarvot.

Kaupunginhallitus on 26.6.2006 kirjeellään lähettänyt valtuuston päätöksen mukaisen esityksen sisäasiainministeriöön. Esitykseen ovat sisältyneet päätösten esityslistatekstit ja kartta. Kaupunginjohtaja on lisäksi kirjeellään 30.6.2006 täydentänyt esitystä yhdyskuntarakenteen kehittämiseen liittyvillä asiakirjoilla, joihin valtuuston päätöksessä on viitattu.

Yllä olevan perusteella voidaan todeta, että kaupunginvaltuuston päätöksessä on perusteltu kuntajakolain 6.1 §:n tarkoittamalla tavalla kuntajaon muutoksen tarve. Valittajan käsitys asiasta on siten virheellinen ja valitus aiheeton.

3.2.5

Kuntalain 55 §

Väite 5 Päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, asia ei ole ollut kuntalain 55 §:n tarkoittamalla tavalla kiireellinen.

3.2.5.1

Säännöksen tulkinnasta

Asian ottamisesta kiireellisenä käsiteltäväksi säädetään kuntalain 55.2 §:ssä seuraavasti: ”Jos asia on kiireellinen, valtuusto voi päättää ottaa asian käsiteltäväkseen, vaikka sitä ei ole mainittu kokouskutsussa. Jos asiaa ei ole valmisteltu, päätös asian ottamisesta käsiteltäväksi on tehtävä yksimielisesti.”

Kuntalain 55.2 §:n tarkoituksena on lähtökohtaisesti turvata valtuuston työskentelyä siten, että valtuuston kokoukseen voidaan ottaa käsiteltäväksi vain kokouskutsussa mainittuja asioita. Valtuutetuilla tulee lähtökohtaisesti olla etukäteen tieto kokouksessa käsiteltävistä asioista ja mahdollisuus perehtyä asiaan edeltä käsin. Käytännössä voi kuitenkin syntyä tilanteita, jolloin asian kiireellisyys edellyttää asian ottamista käsiteltäväksi, vaikka sitä ei ole mainittu kokouskutsussa. Näitä tilanteita varten lakiin on otettu säännös kokouskutsussa mainitsemattoman asian käsittelyyn ottamisesta. Valtuusto voi tehdä päätöksen asian ottamisesta kiireellisenä käsiteltäväkseen yksinkertaisella enemmistöllä. Nyt kysymyksessä olevassa asiassa Helsingin kaupunginvaltuusto teki käsiteltäväksi ottamista tarkoittavan päätöksen yksimielisesti.

Kuntalain 55.2 §:n tulkinnassa on kysymys asian käsittelyn ajallisesta tarkastelusta ja sen merkityksestä päätöksen vaikutusten syntymiseen. Kysymys on tapauskohtaisesta tulkinnasta. Lainsäädäntö ei tarkemmin määrittele kiireellisyyttä. Oikeuskäytännössä ei myöskään ole muodostunut sellaista yleistä linjausta, jonka perusteella kysymys olisi ratkaistavissa yksiselitteisesti.

Kuntalakia koskevassa hallituksen esityksessä asiasta on todettu mm. seuraavaa (HE 192/ 1994, yksityiskohtaiset perustelut 55.2 §): ”Edellytyksenä olisi asian kiireellisyys, joka yleensä tarkoittaisi sitä, ettei asiaa enää seuraavassa kokouksessa ehdittäisi käsitellä. Käsiteltäväksi ottamisesta tehtäisiin aina erillinen päätös.”

Oikeuskirjallisuudessa asiasta on todettu mm. seuraavaa (Arno Hannus – Pekka Hallberg: Kuntalaki, 1995,s. 335): ”Milloin asiaa on pidettävä kiireellisenä niin, että se voidaan ottaa kokouksessa käsiteltäväksi, vaikkei sitä ole kutsussa mainittu, ei ole täsmällisesti määriteltävissä. Ehkä voidaan sanoa, että jos asiaa ei ennätettäisi käsitellä enää seuraavassa valtuuston kokouksessa, jonka kutsussa se mainittaisiin, ilman että tästä käsittelyn siirtymisestä aiheutuisi tavalla tai toisella vahinkoa tai haittaa, jota ei ole pidettävä epäolennaisena, niin silloin asian käsittelemistä valtuuston kokouksessa, josta on kysymys voidaan pitää kiireellisenä.”

Kun nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa arvioidaan asian kiireellisyyttä, on huomattava, että kysymys on päätöksestä, joka käynnistää kuntajaon muutosprosessin. Esityksen tekemistä koskevaa päätöstä ei voida irrottaa muutosprosessin kokonaisuudesta, siten kuin valittajat katsovat. Esityksen tekemien ei ole itsetarkoitus. Prosessi tähtää kuntajaon muutokseen. Muutosprosessia on siten tarkasteltava kokonaisuutena, jolloin esityksen tekemisen ajankohta keskeisesti määrittelee kuntajaon muutoksen toteutumisen ajankohdan. Käytännössä tämä voi merkitä sitä, että muutoksen voimaantulo ja siihen liittyvät yhteiskunnalliset kehityshankkeet siirtyvät vähintään vuodella.

Esityksen tekemisestä päätettiin valtuuston kokouksessa 21.6.2006. Asiaa ei voitu jättää päätettäväksi seuraavaan valtuuston kokoukseen, joka kesätauon johdosta pidettiin vasta 30.8.2006. Helsingin kaupunki katsoi, että vallitsevissa olosuhteissa esityksen tekemisen viivästyminen kahdella kuukaudella olisi johtanut siihen, että kuntajaon muutoksen voimaantulo mitä todennäköisimmin olisi lykkäytynyt yhdellä kalenterivuodella ja että tästä olisi aiheutunut olennaista haittaa pääkaupunkiseudun yhdyskuntarakenteen kehittämiselle ja yleiselle edulle. Helsingin kaupunki on asettanut tavoitteeksi, että muutos tulisi voimaan mahdollisimman pikaisesti.

Päätöksen ajankohtaa tarkasteltaessa on lisäksi huomattava, ettei päätöstä esityksestä ollut mahdollista tehdä myöskään aikaisemmin, koska kolmen kaupungin yhteinen valtuustokokouspäivä, jossa hyväksyttiin valmistelun aloittaminen Sipoon länsi-osien liittämisestä pääkaupunkiseutuun, pidettiin 22.5.2006. Vasta tämän jälkeen muutosasiaa voitiin ryhtyä viemään eteenpäin.

3.2.5.2

Perusteet asian käsittelemiseen kiireellisenä

Tavoitteena on, että kuntajaon muutoksen voimaantulo olisi mahdollisimman aikainen ja sellainen, että se turvaisi kunnallisen demokratian toteutumisen. Mikäli kuntajako tulisi voimaan viimeistään 1.1.2009, voitaisiin vuoden 2008 kunnallisvaalit (26.10.2008) toteuttaa uuden kuntajaon mukaisesti. Tällöin siirtyvien alueiden asukkaat pääsisivät vaikuttamaan 2008 kunnallisvaaleissa uuden kotikaupunkinsa valtuuston valintaan ja siten myös asuinalueensa kehittämiseen.

Kuntajaon muutokseen liittyvän päätöksenteon valmisteluun ja mahdollisiin muutoksenhakuihin sekä kuntajaon muutoksen käytännön edellyttämiin järjestelyihin tarvittava aika on huomattava. Siten tavoitteeksi asetetun aikataulun toteutuminen edellyttää, että kuntajaon muutosta koskeva esitys on lainvoimaisesti ratkaistu heti alkuvuodesta 2008. Tämä puolestaan edellyttää, että valtioneuvosto päättäisi kuntajaon muuttamista koskevasta asiasta alkuvuodesta 2007. Muussa tapauksessa ei ehditä toteuttaa kuntajaon muutoksen käytännön järjestelyjä eikä kunnallisvaalien 2008 edellyttämiä toimia ajoissa.

Mikäli hanketta ei onnistuta toteuttamaan yllä olevassa aikataulussa, lykkääntyy kuntajaon muutoksen voimaantulo vuoden 2010 alkuun. Tämä merkitsisi sitä, että siirtyvien alueiden asukkaat voisivat osallistua vasta vuoden 2012 kunnallisvaaleissa Helsingin kaupunginvaltuuston valintaan. Tämä merkitsisi myös pääkaupunkiseudun yhdyskuntarakenteen kehittämisen viivästymistä olennaisesti siten, että siitä olisi haittaa yleiselle edulle. Pääkaupunkiseudun asuntorakentamiseen, työpaikkojen lisäämiseen ja elinkeinoelämän tarpeisiin toteutettava lisärakentaminen viivästyy. Asuntotuotannon ja tonttien tarjonnan riittämättömyys vaikuttaa haitallisesti asumiskustannusten kehitykseen. Pääkaupunkiseudun kilpailukyvyn ylläpitäminen ja kehittäminen kärsii, ja siitä on haitallisia vaikutuksia myös koko muulle Suomelle. Pääkaupunkiseudun yhdyskuntarakenteen tasapainoinen alueellinen kehittyminen viivästyy.

Valmistelu ja päätöksenteko

Kuntajaon muuttaminen on ajallisesti pitkä prosessi ja kuntajaon muutoksella on useita käytännön vaikutuksia. Kuntajaon muutos on määrättävä tulemaan voimaan kalenterivuoden alusta lukien. Päätös kuntajaon muutoksesi on tehtävä ennen edellisen vuoden kesäkuun loppua (lain 12 § 1 ja 2 mom.). Näin ollen kuntajaon muuttamista tarkoittavan esityksen tekemisen ajankohdalla on olennainen merkitys.

Kuntajaon muutoksen valmistelusta on säädetty kuntajakolain 3 luvussa. Todennäköistä on, että asian valmistelu jo tavanomaista päätöksentekoa varten valtioneuvoston yleisistuntoon edellyttää usean kuukauden käsittelyajan. Jo yksin maanmittauskonttorin lausunto kiinteistönomistuksesta liitettäväksi esitetyllä alueella on verraten mittava ja aikaa vievä. Tarvitaan myös maistraatin lausunto asukasmääristä ja kielisuhteista. Lisäksi tulevat alueen asukkaille varattava huomautuksentekoaika ja asianomaisten kuntien lausunnot huomautusten johdosta. Valmisteluprosessi vie siten merkittävästi aikaa.

Tämän hetkisten tietojen perusteella voidaan valmisteluprosessin selvitysvaiheen arvioida kestävän koko loppuvuoden 2006. Arvioidun valmisteluaikataulun mukaan Helsingin kaupunginvaltuusto voisi käsitellä lausuntoaan asiasta aikaisintaan 13.12.2006 kokouksessaan. Tämän selvitysvaiheen jälkeinen asian valmistelu valtion viranomaisessa vie oman aikansa. Todennäköisenä kuitenkin voidaan pitää, että valtioneuvosto ehtii käsitellä kuntajaon muutosta koskevan asian vielä nykyisen hallituskauden aikana. Asian käsittelyn aikatauluun vaikuttavat vuoden 2007 eduskuntavaalit (vaalipäivä 18.3.2007).

Mikäli kaupunginvaltuusto olisi päättänyt esityksen tekemisestä vasta 30.8.2006, esityksen tekemisen viivästyminen runsaalla kahdella kuukaudella olisi merkinnyt sitä, ettei kuntajaon muutosta olisi ehditty valmistelemaan nykyisen hallituksen toimiaikana. Päätöksenteko olisi siirtynyt vaalien jälkeiselle uudelle hallitukselle. Tämä olisi luonnollisestikin jo käytännön syistä lykännyt entisestään kuntajaosta päättämistä. Tällainen viivästys valmistelun ajoituksessa olisi siten ollut täysin ratkaiseva edellä esitetyn valtioneuvoston ja Eduskunnan toimikauteen liittyvän aikataulun kannalta.

Muutoksenhakujen käsittely

Kuntajaon muutoksen voimaantuloon vaikuttavat keskeisesti myös valitukset, jotka kohdistuvat kuntajaon muuttamista koskevaan päätökseen. Mikäli valtioneuvosto päättää kuntajaon muuttamisesta, tästä päätöksestä tullaan mitä todennäköisimmin valittamaan. Kaupungin käsityksen mukaan valitusasian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa kestää lähes vuoden, vaikka asia käsitelläänkin kuntajakolain 35.2 §:n tarkoittamalla tavalla kiireellisenä. Näin ollen, mikäli valtioneuvoston ratkaisu asiassa ehditään tekemään alkuvuodesta 2007, on mahdollista, että myös valitukset ehditään käsittelemään siten, että lainvoimainen päätös kuntajaosta voitaisiin antaa vuoden 2008 alkupuolella. Kuten edellä on todettu, tämä puolestaan on edellytyksenä sille, että kuntajaon muutoksen käytännön järjestelyt niin yleisesti kuin myös kunnallisvaalien 2008 osalta voidaan toteuttaa ajallaan siten, että muutos tulee voimaan viimeistään 1.1.2009.

Kunnallisvaalien käytännön järjestelyjä on ryhdyttävä toteuttamaan Helsingissä jo noin 9 kuukautta ennen varsinaista vaalipäivää, joka on 26.10.2008. Äänestysalueita ja -paikkoja koskevat järjestelyt, kuten myös muut vaalijärjestelyt ovat siinä määrin mittavat, ettei hanketta voida viedä läpi juurikaan lyhyemmässä ajassa. Vaalijärjestelyjen asianmukainen hoitaminen edellyttää siten, että päätös kuntajaon muutoksesta on lainvoimainen alkuvuodesta 2008.

Yhteenveto asian käsittelemisestä kiireellisenä

Edellä esitetyn perusteella kaupunki katsoo, että kaupunginvaltuustolla on ollut perusteltu syy käsitellä asiaa kevätkauden viimeisessä valtuuston kokouksessa 21.6.2006 kiireellisenä. Päätöksenteon viivästyminen syyskauden ensimmäiseen valtuuston kokoukseen 30.8.2006 olisi merkinnyt kaupungin käsityksen mukaan sitä, että kuntajaon muutosta ei näissä olosuhteissa olisi ehditty valtion viranomaisissa valmistelemaan ja päättämään siten, että päätös olisi ehditty tekemään alkuvuodesta 2007, jolloin myös päätöksestä mitä todennäköisimmin tehtävät valitukset ehditään käsittelemään siten, että kuntajakoa koskeva päätös on lainvoimainen vuoden 2008 alkupuolella.

Muussa tapauksessa kuntajaon muutoksen voimaantulo siirtyy yhdellä vuodella. Tästä olisi merkittävää haittaa pääkaupunkiseudun kehitykselle ja yleiselle edulle sekä kunnallisen demokratian toteutumiselle täysimääräisenä kunnallisvaaleissa 2008. Näistä syistä kaupunki katsoo, että asian käsittelemiselle kiireellisenä on ollut kuntalain 55.2 §:n tarkoittamat perusteet. Valittajan käsitys asiasta on siten virheellinen ja valitus aiheeton.

3.3

Valtuuston toimivalta

Valittaja katsoo, että kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa, ja esittää seuraavat väitteet:

Väite 6: Kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa koska Helsingin kaupungilla ei ole ollut maarajaa tehdessään esitystä Sipoon kunnan osan liittämisestä Helsingin kaupunkiin. (Valittaja XXXX)

Väite 7: Kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa, koska kaupunki on käyttänyt esityksenteko-oikeuttaan muuhun kuin lain tarkoittamaan tarkoitukseen. (Valittajat Sipoon kunta ja XXXX)

Väite 8: Kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa, koska se lähtee panemaan täytäntöön päätöksiä, joita ei ole maakuntatasolla selvitetty ja jotka eivät kuulu yksin Helsingin kaupungin päätettäviin. (Valittaja XXXX)

3.3.1

Maaraja

Väite 6 Kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa koska Helsingin kaupungilla ei ole ollut maarajaa tehdessään esitystä Sipoon kunnan osan liittämisestä Helsingin kaupunkiin.

Kaupunki toteaa, että kuntajakolaissa ei ole säännöstä, joka estäisi nyt kysymyksessä olevan kaltaisen liitoksen. Kuntajakolain säännökset mahdollistavat esim. kuntaliitoksen, jossa useita pieniä kuntia yhdistyy yhdeksi kunnaksi, vaikka kaikilla kunnilla ei olisikaan yhteistä maarajaa kuntajaon muutosta koskevan esityksen tekemisen ajankohtana.

Helsingin kaupunki ja siihen liitettäviksi esitetyt alueet Vantaan kaupungista ja Sipoon kunnasta muodostavat liitoksen jälkeen kuntajakolain 1.2 §:ssä tarkoitetun alueellisesti eheän ja yhdyskuntarakenteen toimivuutta edistävän kokonaisuuden. Esitys on kuntajakolain mukainen. Kaupunginvaltuusto ei siten ole ylittänyt toimivaltaansa. Valittajan käsitys asiasta on siten virheellinen ja valitus aiheeton.

3.3.2

Tarkoitussidonnaisuus

Väite 7 Kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa, koska kaupunki on käyttänyt esityksenteko-oikeuttaan muuhun kuin lain tarkoittamaan tarkoitukseen.

Puheena olevassa tapauksessa on kysymys ns. osittaisliitoksesta, jonka vireillepanosta säädetään kuntajakolain 6.1 §:ssa. Esityksen voi mm. tehdä asianomaisen kunnan valtuusto. Nyt puheena oleva esitys on tehty siinä tarkoituksessa, että kuntajakoa muutettaisiin.

Lain 6.2 §:n mukaan esityksessä on perusteltava kuntajaon muuttamisen tarve ja siihen on mahdollisuuksien mukaan liitettävä asian arvioimiseksi tarpeellinen selvitys. Kaupunki on perustellut esitystään kuntajakolain 1.2 §:n tarkoittaman kuntien alueellisen eheyden ja yhdyskuntarakenteen toimivuuden edistämisen kannalta. Tältä osalta kaupunki viittaa valituksenalaiseen päätökseen ja sen perusteluihin. Valtuuston päätös on tehty kaupunginhallituksen esityksen perusteella ja valtuuston päätöksen perustelut ilmenevät kaupunginhallituksen esityksestä ja sen perusteluista.

Kuntajakolain 6.2 §:n mukaan valtuuston esityksessä on siis perusteltava kuntajaon muutoksen tarve. Päättävän viranomaisen tehtävänä on arvioida kuntajaon muutoksen oikeudellisten edellytysten olemassaolo kuntajakolain 3 ja 5 §:n perusteella.

Yllä olevan perusteella voidaan todeta, että kaupunginvaltuusto on tehnyt päätöksensä sille kuuluvan toimivallan nojalla ja harkintavaltansa rajoissa. Valittajan käsitys asiasta on siten virheellinen ja valitus aiheeton.

3.3.3

Maakuntatason huomioon ottaminen

Väite 8 Kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa, koska se lähtee panemaan täytäntöön päätöksiä, joita ei ole maakuntatasolla selvitetty ja jotka eivät kuulu yksin Helsingin kaupungin päätettäviin.

Kuntajakolain 6.1 §:n mukaan esityksen kuntajaon muuttamiseksi voi tehdä asianomaisen kunnan valtuusto. Helsingin kaupunginvaltuuston toimivaltaan kuuluu tehdä esitys kuntajaon muuttamisesta. Valtuuston päätöksen täytäntöönpano puolestaan kuuluu kaupunginhallitukselle. Nyt puheena olevassa asiassa täytäntöönpano on tarkoittanut sitä, että kaupunginhallitus on kirjeellään lähettänyt kuntajaon muutosta koskevan esityksen ministeriöön. Kuntajaon muutosta koskevan päätöksen tekeminen kuuluu valtion viranomaisille.

Lain 7.3 §:n mukaan lääninhallituksen on ministeriön määräyksestä hankittava tarpeellinen selvitys. Kaupunginvaltuuston ei siten ole velvollinen selvittämään esim. maakuntaliittojen näkemyksiä kuntajaon muuttamisesta. Ministeriö huolehtii tarpeellisten selvitysten hankkimisesta. Valittajan käsitys asiasta on siten virheellinen ja valitus aiheeton.

3.4

Päätöksen lainmukaisuus

Valittaja katsoo, että päätös on kuntalain 90 §:n 2 momentin 3 kohdan tarkoittamalla tavalla muuten lainvastainen, ja esittää seuraavat väitteet:

Väite 9: Päätös on lainvastainen, koska se on vastoin perustuslain 1 §:n 2 momenttia, 2 §:n 3 momenttia, 6 §:ää, 17 §:ää, 20 §:ää, 121 §:n 1 ja 2 momenttia ja 122 §:ää. (osittain valittajat XXXX ym. ja XXXX)

Väite 10: Päätös on lainvastainen, koska se on vastoin kuntajakolain 3 §:ää, 5 §:ää, 6 §:ää ja 34 §:ää. (osittain valittajat XXXX ym., XXXX ym., XXXX ja XXXX)

Väite 11: Päätös on lainvastainen, koska se on vastoin kuntalain 1 §:ää. (Valittaja XXXX)

Väite 12: Kuntajaon muuttamisen edellytyksiä on oikeudellisessa arvioinnissa tarkasteltava kokonaisuutena, siitäkin huolimatta, että yleiset edellytykset ovat kuntajakolain 3 §:ssä esitetty vaihtoehtoina. (Valittaja XXXX ym.)

Väite 13: Arvioinnissa on otettava huomioon myös muutoksen mahdolliset kielteiset vaikutukset 3 §:ssä mainittuihin seikkoihin. Erityisesti kuntajakolain 5 §:n tilanteessa. (Valittaja XXXX ym.)

Väite 14: Kuntajaon muutoksen tulee edistää molempien osapuolten intressejä. (Valittaja XXXX ym.)

Väite 15: Välttämättömyys- ja suhteellisuusvaatimuksen mukaan esitetyn muutoksen on oltava välttämätön hyväksyttävän tarkoituksen eli 3 §:ssä lueteltujen vaikutusten saavuttamiseksi. (Valittaja XXXX ym.)

Väite 16: Lain 6 §:n 3 momentin vaatimuksen täyttää vain esitys, jossa kuntajaon muuttamisen tarve on perusteltu lain 3 §:n sääntelemillä yleisillä edellytyksillä ja lain 5 §:n tarkoittamissa tapauksissa osoitettu perusteiden painavuus. (Valittaja XXXX ym.)

3.4.1

Kuntajaon muuttaminen ja perustuslaki

Väite 9 Päätös on lainvastainen, koska se on vastoin perustuslain 1 §:n 2 momenttia, 2 §:n 3 momenttia, 6 §:ää, 17 §:ää, 20 §:ää, 121 §:n 1 ja 2 momenttia ja 122 §:ää.

Perustuslain 1.2 §:ssä säädetään valtionsäännöstä seuraavasti:

”Suomen valtiosääntö on vahvistettu tässä perustuslaissa. Valtiosääntö turvaa ihmisarvon loukkaamattomuuden ja yksilön vapauden ja oikeudet sekä edistää oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa.”

Perustuslain 2.3 §:ssä säädetään julkisen vallan käyttämisestä seuraavasti:

”Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.”

Perustuslain 6 §:ssä säädetään yhdenvertaisuudesta seuraavasti:

”Ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä.

Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti.

Sukupuolten tasa-arvoa edistetään yhteiskunnallisessa toiminnassa sekä työelämässä, erityisesti palkkauksesta ja muista palvelussuhteen ehdoista määrättäessä, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään.”

Perustuslain 17 §:ssä säädetään oikeudesta omaan kieleen ja kulttuuriin seuraavasti:

”Suomen kansalliskielet ovat suomi ja ruotsi.

Jokaisen oikeus käyttää tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa asiassaan omaa kieltään, joko suomea tai ruotsia, sekä saada toimituskirjansa tällä kielellä turvataan lailla. Julkisen vallan on huolehdittava maan suomen- ja ruotsinkielisen väestön sivistyksellisistä ja yhteiskunnallisista tarpeista samanlaisten perusteiden mukaan.

Saamelaisilla alkuperäiskansana sekä romaneilla ja muilla ryhmillä on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Saamelaisten oikeudesta käyttää saamen kieltä viranomaisessa säädetään lailla. Viittomakieltä käyttävien sekä vammaisuuden vuoksi tulkitsemis- ja käännösapua tarvitsevien oikeudet turvataan lailla.”

Perustuslain 20 §:ssä säädetään vastuusta ympäristöön seuraavasti:

”Vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille.

Julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.”

Perustuslain 121.1 ja 2 §:ssä säädetään kunnallisesta ja muusta alueellisesta itsehallinnosta seuraavasti:

”Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon.

Kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla.”

Perustuslain 122 §:ssä säädetään seuraavasti:

”Hallintoa järjestettäessä tulee pyrkiä yhteensopiviin aluejaotuksiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan.

Kuntajaon perusteista säädetään lailla.”

Valittajan esille ottamat perustuslain säännökset liittyvät useaan eri kysymykseen. Nyt kysymyksessä olevassa valituksenalaisessa päätöksessä on kysymys kuntajaon muutamista koskevasta esityksestä ja sen oikeudellisesta merkityksestä. Kun tarkastellaan valittajan esille ottamia perustuslain säännöksistä suhteessa kaupunginvaltuuston päätökseen, voidaan todeta, seuraavaa:

– Kuntajaon muutos ei koske perustuslain 1.2 §:ssä turvattuja oikeuksia ja vapauksia.

– Kuntajakolaissa on säädetty perustuslain 2.3 §:n tarkoittamasta julkisen vallan käyttämisestä. Valtuusto on tehnyt päätöksensä sille kuuluvan toimivallan puitteissa.

– Kaupunginvaltuusto on valituksenalaista päätöstä tehdessään noudattanut lakia perustuslain 2.3 §:n tarkoittamalla tavalla.

– Kuntajaon muutoksessa ei puututa perustuslain 6 §:ssä turvattuun yhdenvertaisuuteen.

– Kuntajakolain 3.2 §:ssä todetaan, että väestön kielisuhteiden huomioon ottamisesta säädetään perustuslaissa. Säännös liittyy kuntajaon muutoksesta päättämiseen, ei esityksen tekemiseen. Lääninhallituksen selvityttää kielisuhteet maistraateilla.

– Kuntajaon muutoksella ei vaikuteta perustuslain 20.1 §:n tarkoittamiin arvoihin.

– Kuntajakolain 7 §:ssä on säädetty kuntalaisten kuulemisesta siten, että kuntalaisilla on mahdollisuus vaikuttaa myös perustuslain 20.2 §:n tarkoittamalla tavalla päätöksentekoon, sikäli kuin sanotussa lainkohdassa tarkoitetut tulevat kysymykseen kuntajakoa muutettaessa.

– Perustuslain 121.1 ja 2 § eivät tarjoajan yksittäiselle kunnalle suojaa kuntajaon muutoksia vastaan. Perusteluina tähän viitataan alla mainittuihin Olavi Rytkölän esitykseen ja perustuslakivaliokunnan lausuntoon liittyen kuntajakolakiin.

– Kuntajakolaissa säädetään perustuslain 122 §:n tarkoittamalla tavalla kuntajaon perusteita. Kuntajaon muuttamisesta päätetään kuntajakolain mukaan. Valituksenalaisessa päätöksessä on kysymys vasta esityksen tekemisestä.

Kuntajaon muutoksen ja kunnallisen itsehallinnon välisestä suhteesta on oikeuskirjallisuudessa todettu seuraavaa: Olavi Rytkölä: Kuntajakolaki, 21.1.1977 kuntajaosta annetun lain selitysteos, 1978: ”Kuntain hallinnon tulee näet perustua, kuten perustuslaissa käytetty sanonta kuuluu, kansalaisten itsehallintoon (HM 51 §:n 2 mom.). Kuntajako ei kuitenkaan ole sinänsä mikään itsetarkoitus, vaan keino tarkoituksenmukaisen yhdyskuntamuodostuksen aikaansaamiseen pyrkimällä toteuttamaan hallinnossa alueellisen desentralisaation periaatetta.” (sivu 1)

”Kunnalle kuuluva alueellinen valta ei käsitä myöskään valtaa itse määrätä oman alueensa rajoista. Lopullinen määrääminen kunnan aluerajoista ja niiden muuttamisesta menee kunnan oman toimivallan ulkopuolelle.” (sivu 3)

Perustuslakivaliokunta on kuntajakolain hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa todennut asiasta seuraavaa (Perustuslakivaliokunta 24/1997, s. 2): ”Hallitusmuodon 51 §:n 2 momentin itsehallintosäännöksen ei ole katsottu tarjoavan yksittäisille kunnille suojaa kuntajaon muutoksia vastaan.”

Yllä olevan perusteella ja ottaen lisäksi huomion mitä tässä kirjelmässä muuton on todettu asiasta, voidaan todeta, että kuntajaon muutosta tarkoittavan esityksen valmistelussa ja päätöksenteossa on noudatettu julkiselle vallalle asetettua velvoitetta noudattaa tarkoin lakia siten kuin perustuslain 2.3 §:ssä edellytetään.

Siltä osin kuin valittaja väittää päätöksen olevan vastoin perustuslain 1.2, 6, 17, 20.1, 121.1 ja 2 §:ää voidaan todeta, ettei kuntajaon muuttamista koskevalla esityksellä puututa lainkohdissa tarkoitettuihin oikeuksiin ja arvoihin. Näin ollen päätös ei voi olla vastoin tässä mainittuja perustuslain säännöksiä. Valittaja ei myöskään ole yksilöinyt, millä tavalla esitystä koskeva päätös olisi vastoin sanottuja säännöksiä.

Perustuslain 20.2 §:ssä säädetystä oikeudesta ja sen toteuttamisesta on osaltaan säädetty kuntajakolain 7.1 §:ssä. Tähän liittyen on lisäksi otettava huomioon, mitä edellä tämän kirjelmän kohdassa 3.2.1 on todettu tiedottamisesta. Päätös ei siten ole vastoin perustuslain 20.2 §:ää.

Perustuslain 122 §:ssä todetaan vain, että kuntajaon perusteita säädetään laissa. Näin ollen esitys kuntajaon muuttamiseksi ei voi olla vastoin sanottua perustuslain säännöstä.

Yllä olevan perusteella voidaan todeta, että valittajan käsitys asiasta on virheellinen ja valitus aiheeton.

3.4.2

Kuntajaon muuttamista koskevat erityissäännökset

Väite 10 Päätös on lainvastainen, koska se on vastoin kuntajakolain 3 §:ää, 5 §:ää, 6 §:ää ja 34 §:ää.

Kuntajakolain 3 §:ssä säädetään kuntajaon muuttamisen yleisistä edellytyksistä seuraavasti:

”Kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos:

1) edistää palvelujen järjestämistä alueen asukkaille;

2) parantaa alueen asukkaiden elinolosuhteita;

3) parantaa alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai

4) edistää kuntien toimintakykyä ja toiminnan taloudellisuutta.”

Väestön kielisuhteiden huomioon ottamisesta on säädetty hallitusmuodossa.

Kuntajakolain 5 §:ssä säädetään kuntajaon muuttamisen erityisistä edellytyksistä seuraavasti:

”Kuntajaon muutos, joka merkitsee kunnan alueen supistumista tai laajenemista, mutta ei uuden kunnan perustamista tai kuntien lukumäärän vähenemistä, voidaan tehdä:

1) jos minkään asianomaisen kunnan valtuusto ei vastusta muutosta; tai

2) jos muutos ei vaikuta minkään kunnan asukasmäärään yli viidellä prosentilla tai pinta-alaan yli kymmenellä prosentilla laskettuna maapinta-alasta.

Muutoin 1 momentissa tarkoitettu kuntajaon muutos voidaan tehdä vain erityisen painavilla 3 §:n mukaisilla edellytyksillä.”

Kuntajakolain 6 §:ssä säädetään kuntajaon muuttamisen vireillepanosta seuraavasti:

”Esityksen kuntajaon muuttamiseksi, joka merkitsee uuden kunnan perustamista tai kuntien lukumäärän vähenemistä, voi tehdä asianomaisen kunnan valtuusto. Muussa tapauksessa esityksen kuntajaon muuttamisesta voi tehdä asianomaisen kunnan valtuusto tai kunnan jäsen. Esitys on toimitettava ministeriölle.

Kuntajaon muuttamista koskeva asia voi tulla vireille myös ministeriön aloitteesta.

Esityksessä tai aloitteessa on perusteltava kuntajaon muuttamisen tarve ja siihen on mahdollisuuksien mukaan liitettävä asian arvioimiseksi tarpeellinen selvitys. Milloin esitys tai aloite tarkoittaa kunnan jonkin alueen tai joidenkin alueiden siirtämistä toiseen kuntaan tai toisiin kuntiin, siinä on tarpeellisella tarkkuudella ilmoitettava nämä alueet.

Ministeriö voi heti hylätä esityksen, jos on ilmeistä, ettei sitä voida hyväksyä.

Esityksen valmistelevasta käsittelystä huolehtivat ministeriö ja muut viranomaiset niin kuin jäljempänä säädetään.”

Kuntajakolain 34 §:ssä säädetään liittyen muutoksenhakuun kuntajaon muuttamista koskevasta esityksestä seuraavasti:

”Kunnanvaltuuston päätökseen, jolla esitetään kuntajakoa muutettavaksi, saa hakea muutosta valittamalla kuntalaissa säädetyllä tavalla.”

Mitä ensinnäkin tulee kuntajakolain 3 ja 5 §:ssä tarkoitettuihin kuntajaon muuttamista koskeviin yleisiin ja erityisiin edellytyksiin, voidaan todeta, että valituksenalaisessa päätöksessä on kysymys kuntajaon muuttamista tarkoittavan esityksen tekemisestä, ei kuntajaon muuttamista koskevasta päätöksestä. Kuten jäljempänä kohdassa 3.4.5 todetaan, tutkitaan nyt kysymyksessä olevassa valitusasiassa vain vireillepanon edellytykset, ei kuntajaon muutoksen toteuttamisen oikeudellisia edellytyksiä. Sanotussa kohdassa mainituin perustein voidaan todeta, ettei valtuuston päätös voi olla vastoin kuntajakolain 3 ja 5 §:ää.

Kuntajakolain 34 §:ssä säädetään muutoksenhausta. Päätös ei voi olla vastoin muutoksenhakua koskevaa säännöstä.

Yllä olevan perusteella voidaan todeta, että valittajan käsitys asiasta on virheellinen ja valitus aiheeton.

3.4.3

Kuntajaon muuttaminen ja kuntalaki

Väite 11 Päätös on lainvastainen, koska se on vastoin kuntalain 1 §:ää.

Kuntalain 1 §:ssä säädetään kuntien itsehallinnosta seuraavasti:

”Suomi jakautuu kuntiin, joiden asukkaiden itsehallinto on turvattu perustuslaissa.

Kunnan päätösvaltaa käyttää asukkaiden valitsema valtuusto. Valtuustosta samoin kuin kansanäänestyksestä ja asukkaiden oikeudesta muuten osallistua ja vaikuttaa kunnan hallintoon säädetään jäljempänä.

Kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan.”

Tältä osalta voidaan todeta, ettei valittaja ole yksilöinyt, miten valituksenalainen päätös voisi olla vastoin kuntalain 1 §:ää. Mikäli kysymys on 1.1 §:ssä tarkoitetusta kunnallisesta itsehallinnosta, viitataan siihen, mitä edellä kohdassa 3.4.1 on todettu kuntajaon muutoksesta ja itsehallinnosta. Valittajan käsitys asiasta on siten virheellinen ja valitus aiheeton.

3.4.4

Kuntajaon muuttamisen edellytykset

Väite 12 Kuntajaon muuttamisen edellytyksiä on oikeudellisessa arvioinnissa tarkasteltava kokonaisuutena, siitäkin huolimatta, että yleiset edellytykset ovat kuntajakolain 3 §:ssä esitetty vaihtoehtoina.

Väite 13 Arvioinnissa on otettava huomioon myös muutoksen mahdolliset kielteiset vaikutukset 3 §:ssä mainittuihin seikkoihin. Erityisesti kuntajakolain 5 §:n tilanteessa.

Väite 14 Kuntajaon muutoksen tulee edistää molempien osapuolten intressejä.

Väite 15 Välttämättömyys- ja suhteellisuusvaatimuksen mukaan esitetyn muutoksen on oltava välttämätön hyväksyttävän tarkoituksen eli 3 §:ssä lueteltujen vaikutusten saavuttamiseksi.

Nyt puheena olevassa valituksenalaisessa päätöksessä on kysymys kuntajakolain 6 §:n tarkoittaman esityksen tekemisestä kuntajaon muuttamiseksi. Näin ollen kuntajakolain 3 ja 5 §:ssä tarkoitettujen edellytysten arviointi ei tule kysymykseen. Tältä osalta viitataan siihen, mitä on lausuttu seuraavassa kohdassa 3.4.5. Valittajan käsitys asiasta on siten virheellinen ja valitus aiheeton.

3.4.5

Vireillepanon edellytykset kuntajakolain mukaan

Väite 16 Lain 6 §:n 3 momentin vaatimuksen täyttää vain esitys, jossa kuntajaon muuttamisen tarve on perusteltu lain 3 §:n sääntelemillä yleisillä edellytyksillä ja lain 5 §:n tarkoittamissa tapauksissa osoitettu perusteiden painavuus.

Kuntajakolakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 135/ 1997, yksityiskohtaiset perustelut 6 § s. 18) on todettu mm. seuraavaa: ”Pykälässä (6 §) säädettäisiin kuntajaon muuttamista koskevien esitysten ja aloitteiden teko-oikeuksista sekä esitysten ja aloitteiden vireillepanon edellytyksistä. ... Pykälän 3 momentissa säädettäisiin niistä esityksen ja aloitteen perusteluja ja täsmällisyyttä koskevista vaatimuksista, joiden on täytyttävä, jotta aloite olisi vireillepanokelpoinen.”

Kuntajakolain 6.3 §:n mukaan esityksessä on perusteltava kuntajaon muuttamisen tarve ja siihen on mahdollisuuksien mukaan liitettävä asian arvioimiseksi tarpeellinen selvitys. Pykälän 4 momentin mukaan ministeriö voi heti hylätä esityksen, jos on ilmeistä, ettei sitä voida hyväksyä. Kuten hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, kuntajakolain 6.3 §:ssä säädetään esityksen vireillepanokelpoisuudesta, ei kuntajaon muutoksen oikeudellisista edellytyksistä.

Nyt kysymyksessä olevassa asiassa ministeriö on toimittanut kaupungin esityksen lääninhallitukselle lain tarkoittaminen selvitysten hankkimiseksi. Kuntajaon muutosta koskevan esityksen valmistelu valtion viranomaisessa päätöksentekoa varten on isotöinen ja aikaa vievä prosessi. Valmistelua ei käynnistetä, ellei esitys ole vakavasti otettava ja kuntajakolain edellyttämällä tavalla perusteltu. Kun otetaan huomioon, että asia on jo edennyt vaiheeseen, jossa hankitaan selvitykset, voidaan tämän katsoa sisältävän sisäasiainministeriön selvän kannanoton siihen, että kaupungin esitys täyttää kuntajakolain 6.3 §:ssä säädetyn.

Esityksen tarkoittaman kuntajaon muutoksen oikeudellisten edellytysten olemassaoloa eli kuntajakolain 3 ja 5 §:n tarkoittaminen edellytysten olemassaoloa voidaan tarkastella vasta sitten, kun esityksen johdosta on hankittu lain 3 luvun tarkoittamat selvitykset. Tämän vuoksi voidaan perustellusti katsoa, että hallinto-oikeuden toimivalta valitusasiassa rajoittuu vain esityksen vireillepanon edellytysten olemassaolon tutkimiseen. Hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa tutkia kuntajakolain 3 ja 5 §:n edellytysten olemassaoloa koska lain mukaan asia kuuluu valtioneuvoston tai ministeriön toimivaltaan ja niiden päätöksestä valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kuntajaon muutosta koskeva päätös ei siten missään vaiheessa tule hallinto-oikeuden käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeudella ei näin ollen olisi toimivaltaa tutkia esitykseen sisältyvien kuntajaon muutoksen aineellisoikeudellisten perusteiden olemassaoloa. Hallinto-oikeus voi tutkia vain kuntajakolain 6.3 §:ssä säädetyn eli esityksen vireillepanokelpoisuuden.

Mitä tulee lain 6.3 §:n edellyttämän tarpeen olemassaolon perustelemiseen, viitataan siihen mitä edellä kohdassa 3.2.4 on todettu päätöksen perusteluista. Lisäksi on todettava, että liitettäväksi esitetyn alueen rajat on määritelty esityksessä riittävällä tarkkuudella.

Yllä olevan perusteella voidaan todeta, että kaupungin esitys täyttää ne vaatimukset, jotka kuntajakolain 6.3 §:ssä on asetettu esityksen perusteluille ja täsmällisyydelle. Valittajan käsitys asiasta on virheellinen ja valitus aiheeton.

4 YHTEENVETO

Edellä esitetyn perusteella seuraavien valittajien valitukset tulee jättää tutkimatta:

- XXXX XXXX, Sipoo;

- Sipoon Puolesta ry. – För Sibbo r.f. Sipoo;

- XXXX XXXX, Sipoo;

- XXXX XXXX, Sipoo; ja

- XXXX XXXX, Sipoo.

Edellä esitetyn perusteella seuraavien valittajien valituksen tulee hylätä aiheettomina:

- Sipoon kunta (ellei jätetä tutkimatta);

- XXXX XXXX ja 9 asiakumppania, Helsinki;

- XXXX XXXX, Helsinki;

- XXXX XXXX, ja 8 asiakumppania, Helsinki;

- XXXX XXXX, Helsinki;

- XXXX XXXX, Helsinki; ja

- XXXX XXXX, Helsinki

Päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta voidaan todeta, että päätös on jo pantu täytäntöön eli valtuustoon esitys on toimitettu sisäasiainministeriölle ja ministeriö on jo käynnistänyt kuntajaon muutosta koskevan päätöksen valmistelun.

Oikeudenkäyntikuluvaatimukset tulee hylätä pääasian yhteydessä.

Pöytäkirjanote hallintokeskuksen oikeuspalveluille selityksen laatimista varten.

Lisätiedot:
Ratasvuori Eila, hallintojohtaja, puhelin 169 2210

LIITTEET	Liite 1	Sipoon kunnan valitus
	Liite 2	XXXX XXXX:n ja 9 asiakumppanin valitus liitelausuntoineen
	Liite 3	XXXX XXXX:n valitus
	Liite 4	XXXX XXXX:n valitus
	Liite 5	Sipoon Puolesta ry. - För Sibbo r.f:n valitus
	Liite 6	XXXX XXXX:n ja 10 asiakumppanin valitus
	Liite 7	XXXX XXXX:n valitus
	Liite 8	XXXX XXXX:n valitus
	Liite 9	XXXX XXXX:n valitus
	Liite 10	XXXX XXXX:n valitus
	Liite 11	XXXX XXXX:n valitus